关于推进中小学生校外托管机构规范管理立法的建议

关于推进中小学生校外托管机构规范管理立法的建议

谭光友

　　一、校外托管现象分析

　　校外托管机构是指在学校以外为中小学生提供上（放）学接送、用餐、休息、看护等服务的机构。据不完全统计，惠州市共有校外托管机构2773家，均为营利性机构，从业人员约6000名，为全市约6.8万名义务教育学生提供校外托管服务，占全市义务教育阶段学生总数约7.7%。

　　（一）存在问题。校外托管机构在一定程度上满足了人民群众的需求，解决了双职工子女和进城务工人员子女“接送难”“看管难”问题，但同时在安全、管理、服务等方面存在诸多问题。

　　一是监管制度缺失，监管主体不明确。校外托管服务所涉及的食品流通、餐饮服务、住宿服务等均属于依法应取得审批许可方可从事经营活动的事项，如市场监管部门的工商营业执照、食品经营许可证，住建和消防部门消防许可（或证明），以及卫健部门卫生防疫监督等。按照《安全生产法》《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕 62号）明确的“谁审批、谁监管；谁主管、谁监管”原则，相关行政许可审批部门应当依法履行监管职责。但是由于权责不清晰，相关部门重审批轻监管，实际监管存在缺失，大量的托管机构已经无证开办好几年，没有职能部门落实监管和整改。

　　二是行业标准缺失，安全隐患突出。校外托管服务是新兴服务行业，目前国家、省没有相关法律和政策明确管理部门和具体管理办法，也没有明确的行业管理制度和行业标准，准入门槛低，监管缺位，导致呈现野蛮生长的态势，存在劣币驱逐良币的现象，安全隐患突出。大多机构证照不齐，甚至无证无照，我市2773家校外托管机构中取得食品经营许可的仅1073家，取得消防审查验收证明的仅55家。大多机构藏身学校周边老旧建筑或自建房中，通道窄小，人员拥挤，不易疏散，室内通风差、空气污浊。从业人员大多为中老年妇女，安保力量薄弱，难以抵御突发事件，欺凌、侵害学生事件时有发生。机构大多场所狭小，床位设置密集，消防通道与器材不足，从业人员缺乏消防常识，消防安全隐患大，食材索证索票溯源难，厨房卫生条件差，食品安全营养堪忧。甚至有托管机构房屋承重墙在装修中被打掉，但无职能部门监管、责令整改。

　　三是协同治理机制不健全，监管合力不足。校外托管机构的监管涉及县区、镇街及教育、公安、民政、住建、市场监管、消防等多层级多部门，彼此间尚未形成合力，部门职能条块分割，监管呈“九龙治水”“多头管理”，从而导致“空头管理”。各级各界对教育部门工作存在误解，认为校外托管机构是服务学生的，教育部门就是主管部门，有的职能部门一遇到校外托管的问题就往教育部门推，部门间的监管合力尚未形成，难免对有问题的校外托管机构隐患整治查处不到位，监管成效不明显。但实际上教育局对校外托管机构没有审批、执法的权力，对消防、食品、治安等问题也不具备专业执法能力，教育部门和学校若强行检查，容易引发机构对教育部门、学校依法行政的质疑、信访和矛盾。

　　（二）地方立法情况。为了规范校外托管机构的管理，省内外多地进行了有益探索，制定出台规范性文件，但标准不一，执行效果也不甚理想，牵头部门统筹监管难，机构无法符合消防安全规定要求而无法完善相关手续，执法关停与家长刚性需求冲突。如深圳最早出台了校外机构管理办法，试图由教育部门进行主管，但是教育部门没有对校外托管机构的审批权力，对消防、食品、治安等问题监管不了，而且引发机构对教育部门、学校推进校内午餐午休又当裁判员又当运动员的行为产生强烈质疑、信访和矛盾。东莞市则明确民政部门牵头，按民办非企业单位登记，但是也存在监管缺力的问题。惠州市依托平安校园综治机制，在政法委牵头协调下，由属地和相关部门各负其责，强化日常监督检查和联合监督检查，并将监管情况纳入“平安惠州”建设考核，形成了强大监管合力，但是机构经营条件与现行法律要求、执法关停与家长刚性需求仍存在难以调和的矛盾。

　　市级立法，存在没有上位法，没有相关的法律规定涵盖相关内容，亟需从省的级别立法。目前，国家、省对0-3岁托幼机构和校外培训机构已经陆续出台了管理规范，明确了设置标准和管理主体，有序促进了相关行业规范有序发展。湖南省人民政府办公厅出台《关于加强校外托管机构管理的指导意见》，作为国内首个省级指导意见，明确具有审批、执法权力的市场监督管理部门牵头监管。这些都值得参考借鉴。

　　二、立法建议

　　学生托管安全是涉及千家万户的民生实事，也是影响到青少年一代平安健康成长、社会平安和谐的大事，规范校外托管服务行业健康有序发展迫在眉睫。教育部会商中央编办、应急管理部、市场监管总局答复十三届全国人大二次会议第5150号建议“关于加快立法明确校外托管机构监管主体的建议”指出，校外托管机构不是严格意义上的办学机构，不属于教育行政部门管辖范畴，将继续积极配合有关部门探索出台中小学生校外托管行业法律法规，明确校外托管行业的定位和机构、人员性质等规定，明确各部门的监管职责，促进托管机构有序运营。

　　建议由省人大协调推进省级层面校外托管机构规范管理立法工作，研究制定托管机构运营场地要求、餐饮服务、住宿条件、消防安全、卫生要求、从业人员资格等行业标准，明确管理的主体责任，健全学生课后服务安全保障体系，完善民政、社区等公益托管服务，推动行业规范有序发展，切实消除托管市场上的诸多不安全因素。