关于对《广东省大气污染防治条例》进行修订或释义的建议

关于对《广东省大气污染防治条例》进行修订或释义的建议

卢亮

　　一、基本情况

　　（一）立法背景。2018年11月29日广东省第十三届人民代表大会常务委员会通过了《广东省大气污染防治条例》（以下简称《条例》），《条例》旨在保护和改善大气环境，防治大气污染和保障公众健康，推进生态文明建设及促进经济社会可持续发展。2018年《条例》制订时，正值全国完成了大气污染防治第一阶段任务，全国、全省大气污染防治仍处在以颗粒物（包括PM2.5、PM10）为首要污染物的大气污染防治攻坚阶段。此时，相关行业排放标准没有收严，能源结构仍以煤炭为主，因此《条例》有关污染防治监督管理职责主要基于颗粒物污染防治攻坚和氮氧化物排放控制，对工业污染防治的监督管理提出了“产业结构调整、控制煤炭消费总量、能源结构调整”等措施。《条例》第十七条第二款明确了：珠三角区域禁止新建、扩建国家规划外的钢铁、原油加工、乙烯生产、造纸、水泥、平板玻璃、除特种陶瓷以外的陶瓷、有色金属冶炼等大气重污染项目。

　　（二）首要污染物的变化。2012-2020年，大气污染防治主要针对空气中的颗粒物（包括PM2.5、PM10）。近年来，随着大气污染防治工作的深入，国家、省层面出台了有关行业大气污染物排放标准、特别排放限值，推进了能源结构的清洁化，开展了机动车、非道路移机械的淘汰，系列工业产业采用了先进的治理技术，以氮氧化物、颗粒物（包括PM2.5、PM10）为首的大气污染物排放情况得到有效的削减，全省环境空气质量得到改善和巩固，二氧化氮、颗粒物（包括PM2.5、PM10）等指标持续下降。

　　自2020年，华南地区尤其广东省，开始出现以臭氧为首要污染物的污染天气，且目前仍处于上升期。2022年，广东省臭氧同比上升了9.0%、珠三角同比上升了13.7%。2022年，全省各地出现污染天气的天数基本由臭氧导致。根据专家、学者的研究，氮氧化物、挥发性有机物是臭氧生成的主要前体物，两者应协同治理，单一的削减氮氧化物不利于控制臭氧生成，珠三角各地市臭氧主要受挥发性有机物控制，应以削减挥发性有机物为主。

　　《条例》第十七条第二款禁止建设的行业基本以氮氧化物、颗粒物为大气主要污染物，根据国家对“两高”的定义，原废气高排放的行业也主要以氮氧化物来定义。目前，部分行业实行超低排放或执行特别排放限值，应与传统的“两高”行业有所区别对待，以便提高行业企业自我革新的动力，促进产业结构的调整优化。

　　二、存在问题

　　基于形势的变化，《条例》部分条款应作出修订或释义，如受《条例》第十七条第二款的规定影响，包括肇庆市在内的9个珠三角地市近三年几乎未批建上述禁止行业类的项目，水泥行业、造纸行业、有色金属冶炼行业通过自身改革、提标改造进行扩建也受到限制，对肇庆市广宁、德庆、封开、怀集等环境空气质量常年处于优良水平、环境容量充足的山区县经济社会发展、产业优化布局产生了影响。

　　（一）《条例》制约了行业自我革新，大气重污染项目的规定与实际不适应。《条例》在草拟、制订时，相关产业的污染治理水平没有提高、排放标准没有收严，但近两年，国家、省对部分行业排放标准进行收严，如2019年，广东省出台“陶瓷行业排放标准”、要求有色金属冶炼行业（珠三角主要指有色金属再生）执行特别排放限值，陶瓷行业、有色金属冶炼行业的氮氧化物排放标准分别由原来650毫克/立方米、200毫克/立方米，收严至100毫克/立方米；颗粒物排放浓度也从100毫克/立方米收严至10毫克/立方米。2020年以来，《条例》规定的“大气重污染项目”在珠三角地区基本实现了能源清洁化，实施了“煤改气”。全省环境空气中的颗粒物连续3年下降，不再是大气污染的首要污染物。另外，珠三角目前正推进、鼓励水泥行业氮氧化物深度治理，如肇庆市的华润水泥（封开）有限公司2022年投入5000多万元，对1#、2#两条生产线进行改造，氮氧化物排放标准由320毫克/立方米提高至50毫克/立方米，颗粒物排放标准也收严至10毫克/立方米及以下，正在推进使用全球最先进的智能制造、节能减碳、超低排放等新技术。同时，为推进肇庆市中心城区的大气污染防治工作，肇庆市正加快推进产业结构优化，由华润水泥整合位于四会的骏马水泥、高要的金岗水泥。在水泥等行业通过自身的技术改造，相关排放标准已低于普通锅炉废气排放标准情况下，《条例》对其定义为“大气重污染项目”与现实不适应，也不符合产业结构的优化调整需求，降低了企业自我革新的动力。

　　（二）《条例》制约了珠三角制造业发展，降低了行业市场竞争力。当前，珠三角以高质量发展、制造业优先为目标，正在加快推动新能源汽车产业高质量发展，汽车制造和新能源电池制造上下游行业对铝合金的需求量与日俱增，报废汽车拆解数量也大幅增长，但铝合金的边角料和汽车拆解的废铝熔融再生属于有色金属冶炼，被《条例》第十七条列为禁止类。因此，新能源汽车零部件生产企业需将铝合金边角料及拆解的废铝外运至清远、云浮及广西等非珠三角地区熔融再生成为单质的铝锭、铝棒后，再运回珠三角进行加热、熔炼生产成为汽车零部件，增加了一次熔融过程、两次运输过程，造成了较大的能源、环境和成本浪费。同时，根据目前“十四五”大气污染防治攻坚研判，由于珠三角周边污染排放标准相对较宽松，随着相关产业的转移，珠三角周边城市污染排放与日俱增，反而对珠三角臭氧污染防治产生影响，增加珠三角以外地市臭氧污染风险。因此，《条例》对相关产业的布局不但没有减少对珠三角的污染，还降低了珠三角地区新能源汽车制造业的竞争力。

　　（三）《条例》制约了山区县差异发展，不利于发挥区域经济优势。根据广东省人民政府制定的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（2008-2020）、《粤港澳大湾区发展规划纲要》和《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》，珠三角范围包括：广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州和肇庆市9市，惠州龙门以及肇庆广宁、封开、德庆、怀集等5个县（市）属于珠江三角洲区域。而《中共广东省委 广东省人民政府关于构建“一核一带一区”区域发展新格局 促进全省区域协调发展的意见》（粤发〔2018〕32号）明确，龙门、广宁、封开、德庆、怀集等5个珠三角地区县（市）和揭西、陆河等6个沿海经济带县（市）的功能定位与发展导向适用北部生态发展区政策，即上述11个县（市）可按照北部生态发展区的发展方向进行经济开发。《条例》则规定“珠三角区域”禁止新建、扩建上述行业类的项目。因此，粤发〔2018〕32号文件在确保生态安全前提下，支持肇庆市广宁、封开、德庆、怀集等4个山区县适用北部生态发展区政策，结合地方特色发展林浆纸一体化、金属再生利用等产业集群，而《条例》则规定“珠三角区域”禁止新建、扩建上述行业类的项目，不利于发挥地方特色实施差异化发展。

　　三、意见建议

　　根据行业目前排放标准、污染治理水平，结合珠三角产业发展需求以及部分县区的特点、地理环境，按照现时臭氧污染形势以及大气污染防治攻坚的重点、难点，建议对《条例》第十七条第二款进行修订或释义。

　　（一）建议对大气重污染项目进行重新的释义。对符合超低排放或排放标准达到国际先进水平的水泥行业、有色金属冶炼行业、造纸行业等，通过能耗、排放标准等指标确定是否属于“大气重污染项目”，不进行一刀切，以促进产业的整合优化和自我革新。

　　（二）建议增加挥发性有机物的管理规定。结合现时挥发性有机物排放监管的短板、弱项和臭氧污染防治攻坚的需求，将挥发性有机物管理列入监督管理职责，强化治理技术、治理工艺以及低挥发性有机物原辅材料使用的有关规定。

　　（三）建议对肇庆市四个山区县进行定位释义。结合区域环境空气质量、区域地理环境以及资源优势，重新定义《条例》有关肇庆市广宁、德庆、封开、怀集4个山区县的功能定位，促进区域的差异化发展，加快山区县的产业发展，保持与粤发〔2018〕32号文件一致，推进珠三角制造业发展转型。