关于创新乡村公共服务购管用机制提升基层治理效能的建议
关于创新乡村公共服务购管用机制
提升基层治理效能的建议
阮雅婷
近年来，我省通过购买乡村公共服务，在助推乡村振兴、助力基层治理等方面发挥了积极作用，但也存在着条块分割多头购买分散管用、薪酬待遇普遍偏低、队伍综合素质整体不高稳定性差、管理考核机制不畅，导致服务基层治理效能不佳等问题。
一、我省通过政府购买乡村公共服务情况
近年来，我省各级部门通过政府购买乡村公共服务的形式，在农村聘请了村庄保洁员、专职护林员、清漂保洁员、文体协管员、村级防治员（兽医）等形式和种类多样的人员参与公共服务和乡村治理，为我省加快推进乡村振兴和提升基层治理效能作出了积极贡献。如全省配备村庄保洁员约20余万人，常态化开展村庄保洁和垃圾清运，推动农村人居环境持续向好；全省聘用专职护林员3.3万多名，开展网格化巡山护林，赋能林长制发展取得新成效；在粤东西北地区1.9万余个行政村采取聘用方式，建起近2万人的农村文体协管员队伍，有效丰富了广大农村群众的文体活动……然而，随着乡村振兴战略持续推进和群众对美好生活期望不断升级，基层公共服务的内容和范围不断扩大、村民对更多更有效的精细化服务需求越来越高，也出现了很多不相适应。
二、政府购买乡村公共服务存在的问题
2020年底中央农村工作会议上，习近平总书记在谈到“加强和改进乡村治理”时明确指出，“目前，我国农村处于深刻变化和调整时期，出现了很多新情况新问题，虽然错综复杂，但归结起来就是一个‘散’字。”我省也不例外：
（一）条块分割多头购买分散管理。目前，几乎所有与乡村公共管理服务有关的部门单位，都已经或计划各自通过申请资金，专项用于购买相关领域的基层公共服务。据不完全统计，在镇村一级至少有20多个类别的购买服务，其中大部分是按行政村的界限和数量进行全覆盖的；在职责配置和具体任务方面，也基本以行政村为单位进行分散配置管理、仅负责一村范围内的单项服务工作，每个人的工作职责、范围和工作量都比较窄，工作量严重不饱和、收入很低。从全省来看，这是一支多达上百万人、近百亿的庞大购买服务力量和资源；但从管理半径和服务效率来看，各类别购买服务“散、乱、杂、窄”，远不能匹配其服务能力和当前需求。
（二）人员薪酬待遇普遍偏低。政府购买乡村公共服务人员收入，主要依靠省专项资金以及市、县配套补贴，不同类别人员收入有高有低，同一类别但不同地区人员的收入也有很大差异。以阳江市阳东区大八镇为例，现有政府购买乡村公共服务岗位22类400多人，近8成岗位年收入在1万元以下、人均年工资收入仅为3344.8元，其中薪酬待遇最低的行政村文体协管员人均年工资收入只有1450.3元，次低的村庄保洁员也仅有2400元，在物价水平日益增长的今天，低水平薪酬难以吸引到合适的服务人员。同时，由于粤东西北地区经济薄弱，大部分政府购买乡村公共服务人员只有基本工资或补贴性收入，没有保险、高温补贴等福利。
（三）队伍综合素质整体不高。由于薪酬待遇低，政府购买乡村公共服务人员绝大多数来自当地农村，一般由留守村民兼任，多为留守妇女、脱贫人口、低收入人口及中老年人，年轻力量极少，老龄化非常明显。同时，由于工作环境、岗位需求等客观实际，政府购买乡村公共服务人员整体学历偏低，村庄保洁员、专职护林员、清漂保洁员等大部分人员受教育水平仅为小学初中水平，仅有社工、“头雁孵化计划”储备人选、服务平台信息员等部分人员受教育水平为中专、大专，本科学历极少。此外，政府购买乡村公共服务人员岗位业务培训也很少，大部分人员业务水平低下、责任心弱，只能勉强应对日常工作，加上个别护林员、村庄保洁员年龄偏高、腿脚不便仍在岗工作，难以胜任一些急、难、重任务。
（四）服务岗位稳定性差。由于政府购买乡村公共服务合同期限一般都较短，个别临时性岗位甚至没有签订合同，从而导致了人员流动性过大的问题。同时，由于人员工资待遇较低，许多岗位缺乏吸引力，应聘这些岗位的人员多为兼职，一旦碰上稍为好一点的就业岗位极易辞职走人，难以培养成为长期服务乡村的人才。政府购买乡村公共服务人员流动性过大，也增加了相关部门的工作量如人员频繁招聘、解聘、培训、清算等，无形中加大了基层的管理成本和难度。
（五）多头管理监管考核机制不畅。当前，我省政府购买乡村公共服务人员类别较多，聘请主体繁多，涉及县级20来个部门以及镇政府、村委会等层级，随之而来的是聘用人员分散化、服务项目碎片化、管理主体分割化，职能职责划分不明确，很容易导致履职不到位、遇事推诿扯皮等问题，个别地方甚至会出现乡村道路维护员直接把垃圾扫到河道的情况。同时，一些未下放管理职权给乡镇的乡村公共服务岗位，用人单位鞭长莫及，难以进行量化考核，日常教育管理难以及时到位，存在“看得见的管不着、管得着的看不见”难题，不利于相关服务工作高效有序开展和督促落实。
三、创新乡村公共服务购管用机制， 提升基层治理效能的建议
习近平总书记强调，“加强和改进乡村治理，要以保障和改善农村民生为优先方向，围绕让农民得到更好的组织引领、社会服务、民主参与，加快构建党组织领导的乡村治理体系，创新乡村治理方式”。随着乡村振兴战略的全面推进，乡村公共服务在乡村治理机制中的重要性日益凸显。面对当前政府购买乡村公共服务工作存在的突出问题，必须用足用好改革“关键一招”，探索构建具有广东特色的乡村公共服务政府购管用体制机制，助推全省乡村振兴和乡村治理走在全国前列。现结合工作实际和调研情况，提出如下建议：
（一）明确总体思路，引领改革创新方向。建议省委省政府责成省有关部门结合我省乡村实际情况，适当参考借鉴湖南桂东、浙江青田等地探索的乡村公共服务“村务员”等模式，坚持党建引领基层治理和“网格化管理、数字化赋能、精细化服务”的总体要求，聚焦“散”的突出问题，按照服务“片区化、网格化、精细化”的总体思路，积极探索“一员多责、多员合一、一网一员”的治理模式；通过赋权，以乡镇为主体探索成立乡村公共服务管理平台（企业或合作社），用准市场化的模式和手段，以有效服务片区和可达半径为基础，适度打破行政村的区域界限和限制，全面梳理建立各类乡村公共服务清单，整合农村的各类管理服务职责、岗位、人员设置和资金、资产、资源配置，统筹用于乡村治理和服务。通过改革探索，逐步完善我省乡村公共服务购管用体制机制，有效破解目前“一人一岗一责”存在的条块分割、多头管理、职责不清、待遇偏低、素质参差不齐等问题。
（二）加强人员岗位整合，以精干促高效。强化乡镇主体责任，构建部门指导、乡镇统筹、村级落实的工作管理机制。结合实际情况，将辖区内各行政村以镇为单位划分若干片区和网格，实行农村公益服务片区化、网格化管理。按照“同类归并、一岗多职”的原则，支持和鼓励在乡镇层面全面梳理本区域乡村公共服务岗位类别和数量的基础上，科学设定岗位，将人员素质要求、工作地域、岗位职责相近的人员进行优化整合，将几个“小”岗位整合成一个“大”岗位，一个岗位独自承担镇内一个片区的保洁绿化、河湖清漂、护林护鸟、乡道养护等多项职责；同时合理划分相关岗位的服务片区和半径，从而由原来多岗位适配多人转变为多岗位适配一人，实现“一岗多职、减员增效”的目标。
（三）加强资金整合，提高待遇和吸引力。按照“以事定费、费随事转”的原则，实行统筹安排、合理分配、凸显效益的资金整合机制。责成省及市、县财政部门负责统筹整合分散在农业、林业、水利、民政等各部门的乡村公共服务购买资金，将其按照有关规定整体划拨到各乡镇，专项用于保障乡村公共服务人员工资补贴和福利待遇。支持和鼓励乡镇根据岗位职责和服务人员的整合精简情况，兼顾相关岗位人员的工作年限、工作地边远程度、工作难易程度、工作量大小等因素进行统筹考虑，最大限度提高乡村公共服务人员的收入水平，并统一购买意外伤害保险，充分调动乡村公共服务人员的工作积极性，增强服务岗位吸引力和稳定性。
（四）加强制度机制建设，建好管好队伍。积极推行一员多责、择优录用、待遇提高的人员整合选用机制。乡镇根据具体岗位实际提出选聘条件、职责任务等，经征求相关部门意见，由县级人社部门统一面向社会公开招聘、择优录用，实行“县招、镇聘、村管”；注重从长期居住在本村，热心村务管理且品行良好，具备一定文化程度的村民中选聘。实行“部门每季督导、乡镇每月考核、村级每周检查”的考核管理机制，乡镇负责日常管理、考核、督导，把群众评价作为服务人员考核的主要内容，对不适应工作要求、履职不到位的人员及时调整更换；对连续考核不合格和因工作失误造成重大影响与损失的人员，由乡镇依法依规予以解除劳务合同，不再聘用；同时，对表现优秀的人员予以表彰奖励，真正把乡村公共服务人员队伍建设好、管理好、使用好。
