关于组织推进西部沿海城市促进海洋牧场建设与管理方面区域协同立法的建议

郑少喜

　　为了做好促进海洋牧场建设与管理工作，贯彻落实《国家级海洋牧场示范区管理工作规范（试行）》文件精神，以及贯彻落实省委、省政府关于深入实施“百县千镇万村高质量发展工程”和全面建设海洋强省的工作部署，针对海洋牧场建设与管理存在的问题，现就组织推进西部沿海城市促进海洋牧场建设与管理方面区域协同立法事项，提出有关建议。

　　一、主要背景

　　2023 年，习近平总书记在视察广东时强调：“要树立大食物观，既向陆地要食物，也向海洋要食物，耕海牧渔，建设海上牧场、‘蓝色粮仓’”。广东省西部沿海城市具有海岸线长的优势，近年来大力开发沿海资源，推进海水养殖，建设现代化海洋牧场，发展迅猛。台山海域面积占全江门的97.9%，是江门市建设现代化海洋牧场的主战场。越来越多企业更青睐于科学、环保、智慧的海洋牧场，不断加大投入更新设备，在台山海域投放的新型重力式深水网箱也日益增多。海洋牧场是养护水生生物资源、修复水域生态环境的重要手段。通过立法，可以限制过度捕捞和污染行为，保护海洋生态环境。确保海洋牧场建设和管理的生态合理性优先于经济合理性，追求生态、经济、社会三大效益的综合最大化。

　　二、发展现状

　　目前国家层面还未有出台专门的关于海洋牧场建设与管理方面的法律法规。农业农村部2017年印发了《国家级海洋牧场示范区建设规划（2017-2025年）》，旨在推动全国海洋牧场建设取得新突破，发展再上新台阶。2019年印发了《国家级海洋牧场示范区管理工作规范（试行）》，规范国家级海洋牧场示范区的建设和管理。2016年，连云港市获得立法权后首个立法项目《连云港市海洋牧场管理条例》正式发布，这是全国海洋牧场管理领域的第一部地方性法规。青岛市2022年也出台《青岛市海洋牧场管理条例》，规范海洋牧场管理，保护海洋生态环境，推动海洋经济高质量发展。

　　在我省层面，广东省自然资源厅2023年7月印发了《广东省自然资源厅关于加强海洋资源要素保障 促进现代化海洋牧场高质量发展的通知》，2024年7月发布了《广东省海洋产业园（海洋牧场类）用海选址及控制标准（试行）》等文件。这表明了我省在海洋牧场建设中，政府对海洋空间规划、用海方式、用岛支撑等方面的政策创新和支持。同时，《广东省促进海洋经济高质量发展条例》已列入《广东省人大常委会2024年度立法计划》，这些立法和政策文件体现了海洋牧场管理方面的法律框架和政策导向，旨在规范海洋牧场的建设和管理，保护海洋生态环境，促进海洋经济的可持续发展。另外，汕尾市也正在制定《汕尾市现代化海洋牧场发展促进条例》，为西部沿海城市开展促进海洋牧场建设与管理方面协同立法提供了实践参考。

　　三、存在问题

　　关于海洋牧场建设与管理方面立法当前面临的突出问题主要有：

　　一是立法体系不完善：中国海洋牧场立法体系在中央层面和省级层面缺乏综合性立法，只有少数设区市出台了综合性地方性法规，导致立法层级较低，缺乏统领性和针对性。

　　二是立法模式分散：海洋牧场立法采取分散性立法模式，导致对海洋资源整体性、系统性的开发、利用和保护缺乏统筹考虑。

　　三是海域使用权问题：海洋牧场海域使用权批准时间短，使用金标准过高，导致海洋牧场建设的积极性受挫。

　　四是管理缺失：海洋牧场存在重建设、轻管理的问题，审批后用海不规范，导致海洋牧场使用混乱，渔民私自捕捞，后续监测和管理监督不到位。

　　四、有关建议

　　建议组织推进西部沿海城市促进海洋牧场建设与管理方面区域协同立法，原因有四：

　　（一）促进区域资源共享与合作：通过协同立法，不同地区可以在立法层面实现资源共享和合作，解决跨行政区域的事务，提高区域合作的效率和效果。

　　（二）弥补现有法律的空缺：协同立法能够弥补现有法律的不足，适应经济社会快速发展带来的新需求，缓解中央立法的压力，充分发挥地方立法的主动性和积极性。

　　（三）提高区域法制的协调性：协同立法有助于提高区域内法制的统一性和协调性，促进区域范围内的资源共享与合作，合力应对区域内的共同问题，推动区域协调发展迈向更高水平。

　　（四）存在立法依据和实践参考：省近年印发的与海洋牧场发展相关的政策文件、《汕尾市现代化海洋牧场发展促进条例》，以及《广东省促进海洋经济高质量发展条例》已列入《广东省人大常委会2024年度立法计划》，这些都为西部沿海城市开展促进海洋牧场建设与管理方面协同立法提供了立法依据和实践参考。