关于支持结建式人防车位确权登记和销售的建议
谭俭荣
一、相关情况
结建式人防车位，是指结合民用建筑配套修建的防空地下室工程，在不妨碍防空功能和满足业主需要的前提下，所改造而成的可供使用的车位。长期以来，广东省未明确结建式人防车位的产权归属和权责分配问题，除极少数地市有特别规定外，房企基本无法办理人防车位确权登记，业主通常仅拥有不超过20年的长期租赁使用权，不能像产权车位一样进行买卖交易，既不利于城市车位资源的有效利用和管理，又容易引发业主与开发商、物业公司或第三方管理公司的矛盾纠纷。
经调研了解，人防车位与产权车位的功能并无二致，均能满足小区业主的日常停车需求，但是产权归属不明和“只租不售”的限制，对业主和开发商均带来了不少困扰。首先，对于租赁人防车位的业主而言，通常面临两种情况：一是直接与开发商签订20年租赁合同，约定期满后可以无偿继续使用，但后续缺乏法律保障；二是当开发商将人防车位使用权转让给物业公司或第三方公司时，每当租赁期满即与相关公司续签合同，而无论是何种情况，在实践中均容易产生使用权和所有权争议。其次，对于开发商而言，人防车位需要配套人防设备，其建造成本比产权车位更高，且20年租赁价格一般要比产权车位的售价便宜三至四成，因此人防车位投资收益率远低于产权车位；同时，相较于长租人防车位，业主普遍倾向于购买更具确定性和保值性的产权车位，以规避潜在风险，开发商投入大量成本建设的人防车位使用率却并不高，无疑造成地下空间资源浪费，违背“平战结合”的人防工程建设目标初衷。
实际上，目前《中华人民共和国人民防空法》仅明确了投资者对其投资建设的人民防空工程在“平时”享有使用管理权和收益权，即上位法既没有明确人防工程归国家所有,也没有明确人防工程归投资者所有。对于结建式人防车位的产权归属问题，各地有三种常见做法：一是认定结建式人防车位的产权归属于国家，使用、管理及收益权的归属于开发企业；二是回避结建式人防车位产权归属问题，只对结建式人防车位的使用和收益进行认定；三是认定结建式人防车位的产权归属于投资者。不过，根据《中华人民共和国国防法》第四十条规定，“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产。国防资产属于国家所有”，但结建式人防车位所依附的土地使用权及空间主要是投资者投入的资金获得，明显不属于该条规定的“国防资产”，而根据《中华人民共和国民法典》第231条的物权有关规定，投资者因建造车位的事实行为应取得人防车位的产权。
目前，广东省内大部分地市回避了结建式人防车位产权归属问题，认定结建式人防车位产权归属于投资者的仅有三个城市，其中广州市规定“人民防空工程所有权归属的确定，适用与建设用地使用权相一致的原则。人民防空工程可以依照有关规定办理产权登记”，清远市规定“社会投资的人民防空工程产权归投资人所有。人防工程平时开发利用部分(停车位、储物间及商铺等)可以进行产权分割独立出售，权利人可以依照有关规定办理房地产权登记证”，肇庆市规定“在国家暂未有相关政策出台之前，允许目前所建的防空地下室投资商或所有者办理防空地下室有关证件，并在备注中注明战时由市人防主管部门统一调配使用”。
在省外地区里，一些地方也明确规定了结建式人防车位的产权归属问题，例如上海市规定“商品房项目附属的结建民防工程为地下车库的，房地产开发企业可按《关于商品房项目附属地下车库（位）租售问题的暂行规定》出售或出租车位，办理不动产登记”；重庆市规定“对结建式人防工程依法初始登记后，兼作停车场的，政府允许参照普通地下停车库的方式出售，且同意购房人对所购的兼有停车库功能的人防工程拥有产权”；湖南省规定人防工程“实行谁投资、谁所有的原则”和“产权实行登记发证的管理制度”。
二、建议
为规范我省结建式人防车位的管理使用和权属关系，建议从全省层面出台指导性政策文件，允许结建式人防车位参照产权车位的做法进行确权登记和销售，并出台相应的产权登记管理办法，具体可借鉴重庆市多年来的规定：
对结建式人防工程依法初始登记后，兼作停车场的，政府允许参照普通地下停车库的方式出售，且同意购房人对所购的兼有停车库功能的人防工程拥有产权。人防车位首次申请不动产登记时，由登记机构将人防工程记载于登记簿，并标注“人防车位”，其他登记事项可参照商品房相关规定办理。当结建式人防工程所有权转移、变更时，在转移、变更合同中，必须注明：1.用途属人防工程，应当遵守国家有关人民防空工程维护和平时使用管理规定，平时由所有人或使用人使用、维护和管理；2.当国家发布紧急状态命令，由县级以上人民政府统一集中管理，无偿征用；3.不得擅自改变人防工程主体结构，拆除、损毁人防工程，损坏人防工程使用效能。
同时，参考清远市做法，“本规定实施前已开发使用的人防工程停车位、储物间及商铺等未取得房地产权登记证的,投资人可以依照本规定到房地产权登记部门补办房地产权登记证”，以便统一规范管理。
如此一来，不仅有效利用城市地下空间，缓解群众停车难问题，而且可以在房地产发展低潮时期，作为一项实实在在的惠企惠民政策刺激楼市，提振房企投资积极性和业主购买信心，同时防范化解因人防车位产权归属问题而产生的风险因素，维护社会和谐稳定，真正实现结建式人防工程的战备效益、社会效益和经济效益有机统一，达到人防工程“平战结合，为民造福”的总目标。
