完善技能人才培养、使用、评价、激励机制
立法构建服务新质生产力的技能人才发展体系
——省人大常委会出台《广东省技能人才发展条例》解读

　　新时代需要技能人才，发展新质生产力呼唤大国工匠。习近平总书记多次强调，技术工人队伍是支撑中国制造、中国创造的重要力量，要培养更多高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠。习近平总书记在论述新质生产力时指出，要按照发展新质生产力要求，畅通教育、科技、人才的良性循环，完善人才培养、引进、使用、合理流动的工作机制。中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》，对健全技能人才培养、使用、评价、激励制度提出了新的要求。为全面贯彻习近平总书记关于新质生产力和技能人才工作的重要指示批示精神，贯彻落实党中央决策部署和省委“1310”具体部署，省人大常委会出台《广东省技能人才发展条例》（以下简称《条例》），从加强培养、完善使用、规范评价、促进激励等方面作出规定，解决当前技能人才发展瓶颈问题，着力为我省发展新质生产力、高质量推进制造强省建设提供有力的法治保障。《条例》于2024年5月30日审议通过，2024年7月1日起施行，是全国首部关于技能人才发展的地方性法规。《条例》共三十七条，不分章节，主要规定了以下五个方面的内容。

　　一、深入贯彻落实习近平总书记关于发展新质生产力的重要论述，全面推进技能型社会建设

　　人才是第一资源，技能人才是实施人才强国战略、发展新质生产力、推动高质量发展的重要要素。习近平总书记关于新质生产力的系列重要论述，为推进高质量发展提供了新的生产力理论，也对培养技能人才提出了新要求。在制定《条例》过程中，广东深入贯彻落实习近平总书记、党中央决策部署，紧紧围绕发展新质生产力这个目标，压实政府及相关部门职责，建立健全技能人才发展机制，构建党委领导、人社部门组织实施、有关部门各司其职、行业企业和社会各方广泛参与的工作格局，充分发挥好广东的劳动力资源优势和人才集聚优势。

　　一是明确将发展新质生产力纳入技能人才工作的指导思想。《条例》旗帜鲜明地把发展新质生产力作为指导思想，第一条明确提出了培育发展新质生产力，促进经济社会高质量发展这一立法目的，第二条将技能人才培养、使用、评价、激励作为条例的适用范围，第三条对技能人才发展的总体要求作了规定，要求坚持党管人才，以服务发展、稳定就业为导向，弘扬劳模精神、劳动精神、工匠精神，建设一支符合高质量发展要求的技能人才队伍。在此基础上，《条例》以发展新质生产力作为制度设计的内在要求和重要着力点，努力把习近平总书记关于发展新质生产力的相关要求贯彻落实到具体条款中。

　　二是压实政府及相关部门职责。为了明晰政府责任，强化财政等方面的政策保障，《条例》第四条规定县级以上人民政府应当统筹资金按照规定支持技能人才发展工作，将发展职业教育（含技工教育）、产教融合纳入国民经济和社会发展规划，将技能人才工作纳入本地区经济社会发展、人才队伍建设总体部署和考核范围，在安排政府投资和确定重大建设项目时考虑技能人才要素。第五条明确了人社部门是技能人才发展工作的主管部门，并对其他部门和单位在各自职责范围内负责技能人才发展相关工作作了规定。

　　三是推动全社会参与技能型社会建设。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出到2035年技能型社会基本建成的目标。为引导社会各界共同参与，拓宽技能人才发展投入渠道，《条例》第六条规定政府应当采取措施提高技能人才的社会地位和待遇，加大资源整合力度，建立多元化投入机制，通过加强宣传营造全社会重视技能人才发展的良好氛围，鼓励公民、法人和其他组织以各种形式参与和支持技能人才发展工作，着力构建政府重视技能、社会崇尚技能、人人学习技能、人人拥有技能的技能型社会。

　　二、完善技能人才培养机制，着力培养能工巧匠、大国工匠

　　培养掌握精湛技术的高素质技能人才，是发展新质生产力、推动高质量发展的必然要求。劳动者的素质能力提升，对于发展创新、质优的先进生产力，非常重要。在制定《条例》过程中，广东总结提升产教融合、校企合作的培养模式，围绕关键领域加强技能人才队伍建设，推动构建新型技能人才培养体系，充分发挥政府、职业学校与行业企业在技能人才培养共同体中的作用，推动形成了具有广东特色的终身职业技能培训制度。

　　一是加强技能人才培养体系建设。《条例》第七条规定，政府应当构建以行业企业为主体、职业学校为基础、政府推动与社会支持相结合的技能人才培养体系。为明确行业企业培养技能人才的主体责任，第九条规定企业应当足额提取职工教育经费，制定培训计划开展多种形式的职业技能培训和继续教育培训；推动平台企业对新就业形态劳动者开展职业技能培训；鼓励企业对职工自行参加的职业技能培训给予支持。为更好地发挥职业学校培养技能人才的基础性作用，解决当前我省职业教育发展不平衡、政策不互通、专业设置不合理等问题，第十条规定县级以上人民政府应当按照高等职业学校标准统筹解决技师学院办学经费，支持技师学院按照高等职业学校标准建设、开展国际交流合作。同时支持职业学校开展有偿性社会培训、技术服务或者创办企业，所取得的收入可以按照一定比例作为办学经费及用于支付本校教师和其他培训教师的劳动报酬；第十一条对健全职业学校专业设置评估机制，合理规划、引导职业学校结合市场需求动态调整专业设置和课程内容，建立专业退出机制作了规定。此外，第十二条还对职业培训机构应当健全组织机构、管理制度和培训质量评价制度，依法开展职业技能培训等作了规定。

　　二是注重技能人才培养规划与保障。在供给侧提供更科学、精准的保障，不仅是培养实用性技能人才的前提条件，更是落实就业优先政策、促进高质量充分就业的要求。为加强发展规划，《条例》第八条规定，县级以上人民政府及其人力资源社会保障、教育等有关部门应当根据本地产业发展对技能人才的需求，加强技能人才培养规划和供给；行业主管部门应当做好技能人才供需预测和培养规划，定期发布行业技能人才需求信息。为加强职业教育保障，第十条规定县级以上人民政府应当大力发展职业教育，合理确定办学规模，落实职业学校教师配备标准，按照规定统筹用好各类资金支持职业教育发展。为强化人才培养平台建设，第十四条规定，省、地级以上市人民政府人力资源社会保障部门应当会同有关部门遴选确定高技能人才培训基地、技能大师工作室，为其开展科研、技术攻关、学徒培养等提供必要支持，并完善考核评估和退出机制。为完善终身职业技能培训制度，第十五条规定，县级以上人民政府应当建立终身职业技能培训制度，推进基本职业技能培训服务普惠性、均等化。

　　三是深化产教融合、校企合作的培养模式。产教评技能生态链是我省为解决企业用工难、青年就业难、技能提升难等问题探索形成的有益经验。为更好地整合资源，实现产业岗位与青年学生技能培养相对接，《条例》将这一探索上升为法规制度，第九条规定，在行业、产业技能人才培养中起导向性作用的企业，可以协同产业链上下游相关企业、学校建立产教评技能生态链，建立招生、培养、评价、就业一体的技能人才供应机制，开展学徒培养、职业技能等级认定、新职业标准开发等活动。产教融合、校企合作的培养模式，为学生提供了与产业发展、就业需求更加精准匹配的实践机遇。《条例》进一步深化产教融合、校企合作的培养模式，第十三条规定，政府及其有关部门应当完善激励政策，开展产教融合型企业认定工作，对认定为产教融合型的企业给予金融、财政、土地等支持，落实教育费附加、地方教育附加减免以及其他税费优惠；明确推行中国特色学徒制培训，支持企业与职业学校、职业培训机构开展双师带徒、工学交替培养，推动学校与企业共同研究制定人才培养方案，及时将新技术、新工艺、新规范纳入教学标准和教学内容，强化学生实习实训。

　　四是加强高技能人才和重点领域技能人才培养。加快培养高素质技能人才是时代之需、发展之要。为加强高技能人才和高技能领军人才培养，《条例》第十六条规定，省、地级以上市人民政府应当开展高技能人才培育，制定实施高技能领军人才培育计划，建立高技能领军人才培育信息库，支持高技能领军人才参与科研项目，组织技能研修、同业交流、名师带徒、赴境外培训等活动，提高高技能领军人才的综合素质、技能水平和实践创新能力。为服务国家战略需求，围绕制造强国、数字中国、乡村振兴强化重点领域、重点工作，《条例》第十七条规定，县级以上人民政府有关部门应当结合本地战略性新兴产业、先进制造业以及产业转型升级等发展需求，加强制造业、数字等领域技能人才培养，建立制造业技能人才、数字技能人才培训基地，将制造业高新技术、数字技能相关职业纳入急需紧缺职业（工种）目录；第十八条规定，县级以上人民政府应当加强农业农村相关技能人才培养，建立和完善乡村工匠培育机制等。

　　三、贯彻落实技能人才改革要求，健全科学精准的技能人才评价制度

　　人才评价是人才发展体制机制的重要组成部分，是人才资源开发管理和使用的前提。近年来，国家对技能人才评价循序渐进地推进“放管服”改革，在国家层面构建了由职业资格评价、职业技能等级认定和专项职业能力考核为主要内容的技能人才评价体系。形成了科学化、社会化、多元化的技能人才评价机制。在制定《条例》过程中，广东主动适应改革创新需要，健全技能人才评价制度，加强人才评价质量监管，充分向用人主体放权，不断提高评价质量和公信力。

　　一是健全多元化技能人才评价体系和评价标准。《条例》第二十条明确了由职业资格评价、职业技能等级认定和专项职业能力考核为主要构成的新时代技能人才多元化评价体系；规定职业资格评价按照国家有关规定执行，职业技能等级认定应当依据国家职业标准或者经备案的行业企业评价规范组织开展，专项职业能力考核应当依据经备案的考核规范组织开展。同时明确社会组织、企事业单位可以自行开展职业资格评价、职业技能等级认定和专项职业能力考核以外的其他能力水平评价活动。为推动形成多层次、相互衔接的职业评价标准体系，第二十条还规定，县级以上人民政府及其有关部门根据地方实际，可以按照规定开发专项职业能力考核项目，行业组织、企业和职业学校等可根据现代产业发展需要和国家职业分类动态调整情况，开展职业标准或者评价规范的开发研究工作。

　　二是规范职业技能等级认定制度。职业技能等级认定是技能人才评价的重要方式，规范、科学、公正的认定机制，有利于促进认定结果与培养、使用、待遇更好地结合。《条例》第二十二条规定，经备案的用人单位和社会培训评价组织可按照规定开展职业技能等级认定。其中，用人单位可以面向本单位用工人员自主开展职业技能等级认定，社会培训评价组织可以面向全体劳动者开展职业技能等级认定。此外，经备案的用人单位可以按照规定自主确定技能人才认定职业（工种）范围，自主设置岗位等级，自主开发制定岗位规范，自主运用评价方式，面向本单位用工人员以及对产教评技能生态链上下游企业用工人员开展职业技能等级认定。按照统筹规划、合理布局、严格条件、择优遴选、动态调整的原则，《条例》第二十三条规定了职业技能等级认定机构实行目录管理，并进行动态调整，还规定相关机构停止职业技能等级认定活动的情形。

　　三是强化技能人才评价工作的监督管理。为提升技能人才评价工作质量监管的科学性、有效性，《条例》第二十一条规定要健全技能人才评价服务指导工作体系，建立技能人才评价工作质量监督体系，加强技能人才评价过程和评价质量的监管，保障评价认定结果的科学性、公平性、权威性；第二十四条规范证书发放管理工作，明确县级以上人民政府人力资源社会保障部门、职业技能等级认定机构按照规定核发职业技能等级证书或者专项职业能力证书，并细化参加技能竞赛的相关职业资格证书、职业技能等级证书的核发制度，明确证书纳入技能人才评价证书全国联网查询系统管理，效力跨区域互认，以及规定违反规定取得职业技能人才评价成绩或者获取相关证书的行为后果。

　　四是明确违规培训和评价的法律责任。随着技能人才制度改革深入推进，职业技能等级认定全面社会化，职业技能培训、评价等领域出现了扰乱秩序的行为和活动。一些机构和单位以新职业职业资格、职业技能等级等名义随意举办培训、评价、发证活动，乱收费、滥发证，严重影响社会秩序。对此，《条例》强化职业技能培训和评价监管，明确法律责任，着力维护技能人才的合法权益。第三十二条、第三十四条对监督检查和投诉举报制度作了规定，第三十三条对建立职业技能培训、评价诚信档案，实施守信激励和失信惩戒作了规定。第三十五条根据国家有关规定，针对实践和调研中发现的严重违反规定开展职业技能培训、职业技能等级认定、专项职业能力考核的行为，明确了相应的法律责任。

　　四、破除体制机制障碍，拓宽技能人才成长通道

　　长久以来，受历史文化和经济社会发展的影响，职业教育不如普通高等教育的思想根深蒂固，职业学校毕业生在社会地位、经济收入、职业声望、职业发展等方面与普通高效毕业生存在明显差异，形成天然的阶层固化，严重影响了人才强国战略和制造强国战略实施。在制定《条例》过程中，广东注重拓宽技能人才成长通道，将实践中行之有效的政策措施上升为法规制度，推动贯通技能人才职业发展路径。

　　一是打破“天花板”，拓展技能人才上升空间。“天花板”太低，使技能人才这股大潮失去了向前奔涌的动力，是培养新时期高技能人才的瓶颈所在。《条例》将国家改革实践中形成的“新八级工”职业技能等级（岗位）序列及时固化为制度规范，第十九条鼓励用人单位建立健全技能岗位等级设置，按照学徒工、初级工、中级工、高级工、技师、高级技师、特级技师、首席技师等职业技能等级（岗位）序列，实施人力资源管理，支持有条件的企业设立特级技师和首席技师岗位。

　　二是搭建“立交桥”，推动两类人才贯通发展。在发展新质生产力的时代背景下，技术的融合创新呼唤人才的融合发展。《条例》在落实上位法精神和国家相关政策要求的基础上，破除制约技能人才发展的体制机制障碍，打通技能人才和专业技术人才职业发展壁垒，结合有益经验，满足实际需求，第二十五条规定省人民政府及其有关部门应当建立职业资格、职业技能等级与相应职称、学历的双向比照认定制度，获得高级工以上职业资格或者职业技能等级的技能人才，可以按照规定比照相应层级专业技术人员申报专业技术职称评审；省人民政府及其有关部门应当完善相关政策，推动职业学校毕业生在落户、职称评审、职级晋升、工资待遇等方面与普通高校毕业生享受同等待遇。第二十八条规定，用人单位在聘的高技能人才在学习进修、岗位聘任、职务晋升、工资福利等方面，按照规定比照相应层级专业技术人员享受待遇。

　　三是推动“全球化”，促进技能人才跨境发展。随着全球化进程的加速，通过更多的跨境交流合作来聚集高素质技能人才，有助于我省行业企业在全球化发展中保持领先地位。《条例》第二十六条规定省人民政府人力资源社会保障部门应当加强技能人才发展的国际交流合作，按照规定建立以技能为主的国外职业资格证书以及发证机构资格审核和注册制度；对持有国外职业资格证书人员，比照我国相应职业技能标准或者我省行业企业评价规范认定其职业技能水平，推动技能人员职业标准国际互通、证书国际互认。并规定省人民政府人力资源社会保障等部门应当加强与香港、澳门在技能人才培养和评价方面的合作，逐步拓展合作职业（工种）范围。

　　五、完善技能导向的使用制度，健全技能人才激励机制

　　技能人才的使用和激励，关系技能人才能否才尽其能，才尽其用。发展新质生产力，要健全要素参与收入分配机制，激发劳动、知识、技术、管理、资本和数据等生产要素活力，更好体现知识、技术、人才的市场价值。在制定《条例》过程中，广东注重强化收入分配的技能价值激励导向，完善技能人才岗位使用制度，推动建立长效激励机制，更好地激发技能人才的创新创造活力。

　　一是完善技能人才使用制度，激发技能人才创新创造活力。为提升技能人才待遇，《条例》第二十八条规定，支持用人单位建立基于岗位价值、能力素质、业绩贡献的工资分配机制，将职业技能等级作为技能人才工资分配的重要参考，对技能人才实行补助性津贴制度；鼓励用人单位参照高级管理人员标准落实高技能领军人才待遇。为更好发挥技能人才在科研和技术攻关中的作用，第二十七条规定，鼓励企业健全技能人才岗位使用机制，在科研和技术攻关中发挥技能人才创新能力，对在技术革新或技术攻关中作出突出贡献的技能人才，企业可以从成果转化所得收益中以奖金、股权等多种形式给予奖励，符合条件的可以破格晋升职业技能等级；并鼓励用人单位建立高技能领军人才参与重大生产决策、重大技术革新和技术攻关项目的制度。

　　二是完善政府引才留才励才政策，增强技能人才的幸福感和归属感。除了薪酬分配和岗位使用机制外，《条例》还综合运用物质和精神等多种激励方式。《条例》第二十八条规定，世界技能大赛获奖选手、中华技能大奖获得者、全国技术能手荣誉称号获得者、国家级技能大师工作室带头人、国家重大人才项目和专项人才计划支持的高技能人才，纳入人才优粤卡申领范围。第二十九条规定各地级以上市结合实际将急需紧缺技能人才纳入人才引进范围，支持各地级以上市将符合条件的技能人才纳入城市直接落户范围，支持有条件的地区为符合条件的技能人才提供社会保险补贴和生活补贴，支持将符合条件的技能人才纳入事业单位工作人员招聘范围；高技能人才的配偶、子女按照规定享受公共就业、教育、住房等保障服务。第三十条对表彰和奖励作了规定，并明确各地可以设立区域特色的技能人才专项荣誉和表彰激励计划。第三十一条规定技能人才符合《中华人民共和国个人所得税法》相关规定的，可以依法享受个人所得税继续教育专项附加扣除政策。