南方日报：人大视窗专版20230629

◎《广东省森林保护管理条例》26年来首次修改

护航“绿美广东”的一次关键立法

◎广东持续激发新时代乡镇人大工作活力

履职有力度 为民有温度

◎珠海市人大常委会开展《珠海经济特区工业用地控制线管理规定》执法检查

“领导包案”盘活存量低效工业用地

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《广东省森林保护管理条例》26年来首次修改

护航“绿美广东”的一次关键立法

　　最近，广东在打造绿美生态上频现“大动作”：关于新时代广东高质量发展的若干意见全文发布，推动绿色发展作为专章列入其中；召开全省河湖长制林长制工作会议，对当前和今后一个时期全省治水治林工作作出部署安排；财政支持绿美广东生态建设十项重点措施出台，超过80亿元真金白银投入……

　　诸多动作中，一部新修订的法规尤其引人瞩目。今年5月31日，新修订的《广东省森林保护管理条例》（下称条例）经省十四届人大常委会第三次会议审议通过，将于7月1日开始施行。6月28日，在广州举行了新闻发布会，介绍条例亮点。

　　这是一次时隔26年的修法，条例上一次修改还是1997年。暌违已久的修订，预示着这部法规的不同寻常。

　　5月19日，省委常委会会议对修订这一条例进行了专门研究。由省委常委会会议研究地方性法规的制修订，相对不多见。

　　同时，这也是在全面启动绿美广东生态建设后，广东出台的第一部与之高度关联的地方性法规。

　　如何解读这背后的深意？

　　▶▷为什么改？

　　打造绿美广东样板，治林是“牛鼻子”

　　是什么让这部条例在26年后再度修改？

　　一方面，这些年国家修订《森林法》，并陆续出台关于森林保护的一系列政策文件，使得修订条例对接落实上位法规定、更好适应新形势新要求变得紧迫起来。另一方面，绿美生态对于广东高质量发展正日益重要。其中，治林又起到至关重要的作用。

　　从去年底以来，推进绿美广东生态建设成为省委、省政府的中心工作。从省委专门出台有关决定，到“绿美广东”写入今年省政府工作报告，再到各项专门性支持政策文件密集出台，围绕这项工作的制度体系正在逐渐完备。通过出台地方性法规，将相关工作纳入法治化轨道，是制度建设的应有之义。

　　作为一项系统工程，绿美广东生态建设牵涉生态治理方方面面。但其中的关键，正是林业生态保护。

　　要知道，森林既是水库、钱库、粮库，也是碳库，是陆地生态系统的主体和重要资源，是人类生存发展的重要生态屏障。林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题，林业要为建设生态文明和美丽中国创造更好的生态条件。

　　广东是林业大省，截至2022年底，森林面积1.43亿亩，约占全省国土面积的53%；森林覆盖率53.03%，全国排名第5；林业产业约占全国的十分之一，连续12年位居全国第一。

　　可以说，抓好森林保护管理，就等于牵住了绿美广东生态建设的“牛鼻子”。

　　两相叠加，修订《广东省森林保护管理条例》自然是水到渠成。

　　▶▷改了什么？

　　与省委决定全面衔接

　　时隔26年的修改，注定了这次的调整不是小修小补，而是一次全面重塑性的修改。

　　首先，在条文数量上就有直观体现。这次修订，在原《广东省森林保护管理条例》的基础上，吸收了《广东省林地保护管理条例》的相关内容，并将我省生态公益林、古树名木保护管理相关内容整合进条例，从而形成一个综合性地方性法规，条文从原来的29条增加至67条，大大扩容。

　　条款的大规模扩容，带来了更加清晰完备的体系。与原条例相比，此轮修订新设了总则、资源保护、培育和修复、林地管理等10个章节，涵盖森林保护管理各个环节和关键重点。

　　这一点很关键。20多年来，广东在治林上已经形成很多被证明业已成熟、可复制可推广的新探索新经验，可以通过写进条例固化下来。

　　更重要的是，治林已经迎来新形势，无论是中央决策要求，还是省的工作部署，都有与之俱进的重大变化，需要转化为法律规范。

　　在这一点上，省委去年12月8日出台《关于深入推进绿美广东生态建设的决定》（下称决定），便在修订后的条例中得到集中体现。比如，新修订的条例在总则第一条里，开宗明义地写进“推进绿美广东生态建设”。

　　特别是决定提出实施森林质量精准提升、城乡一体绿美提升、绿美保护地提升、绿色通道品质提升、古树名木保护提升、全民爱绿植绿护绿“六大行动”，悉数在新修订的条例中有对应的明文规定。

　　其中一些条款具有开创性，体现了广东特殊的林情。比如，与决定提出的“森林质量精准提升行动”相对应，新修订的条例提出“集中连片打造功能多样的优质林分和优美林相”，在全国地方立法中开了先河。这便与广东当前林情密不可分。

　　作为林业生态大省，上世纪80年代以来，经过几轮造林植绿，广东虽然“绿了起来”，但森林结构不优、林分质量不高，主要体现为纯林多混交林少、中幼林多成熟林少、人工林多天然林少。过去为了快速绿化种植的大量纯松林、速生相思林，几十年下来已退化为低质低效林。

　　因此，条例针对性提出“科学选择绿化树种”“优先使用优良乡土树种和林木良种”“鼓励营造混交林”等具体性措施，与决定保持一致，有利于提高造林绿化质量，比如选用乡土树种，不仅因为其生长适应性强、生态效益好，还能促进形成岭南独有森林风貌。

　　条例一些条款则在省委决定基础上深化细化，使其更有操作性。比如，对于古树名木保护提升行动，新修订的条例专门设立专章进行规制，在省委决定作出原则性规定基础上进一步拓展，不仅涉及古树名木的定义、认定及公布，明确古树名木的分级保护及各项保护制度，还对古树名木的合理利用和死亡处理等特殊情形作出规范，并对八类违法行为作出规定并新设法律责任，共计10条之多。

　　可以说，新修订的条例不仅与省委决定在条文上、概念上进行全面衔接，还根据立法特有属性，通过务实管用的条文，进一步增强了相关工作可操作性。

　　▶▷将带来什么？

　　提升生态建设现代化治理水平

　　从绿美广东生态建设的全局来看，这轮条例修订，正在释放一个强烈信号。

　　那就是用好立法稳预期、固根本的独特优势，借以推动林业生态保护乃至生态文明建设进一步规范化、体系化，从而提升生态建设的现代化治理水平。

　　比如森林管理保护，治理机制架构怎么搭建？这次条例修订，将省委决定中的机制性做法和体制性措施，通过“法言法语”转化为法规条文。而且，这些制度规范都带有根本性，有利于撬动全局工作。

　　一方面，好做法要通过立法形成长效机制，坚定不移做下去。

　　比如省委决定提出“全面落实林长制”，这项发轫于基层的制度创新广东已实行多年，实践证明行之有效。因此，此次条例修订不仅明确“全面推行林长制”，还在全国地方立法中率先规定林长制考核内容，共计十二项，覆盖了绿美广东生态建设方方面面，详实而齐备。这些法定义务势必大为强化考核的约束性，体现法规特有的制度刚性。

　　另一方面，改革要在法治轨道上推进。比如，省委明确“深化集体林权制度改革”，提出深入推进集体林地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，条例便在修订时相应明确县以上政府推进集体林权制度改革的法定职责。这样推进林权改革便于法有据，各地各级在因地制宜推进改革时会更有底气。

　　当下，广东的林业产业，已经形成油茶、竹子、中药材、花卉苗木、经济林果等优势特色产业，进一步发展壮大有基础有空间。发挥森林的综合效益，林权改革可以说是关键一招。

　　新修订的条例也在全国率先规定林下种养相关制度，而真正发展起林下经济，需要调动起农民参与投入的积极性。在这一点上，充分保障他们的经营权至关重要。

　　与此同时，底板要通过法规来兜牢加固。比如，森林防火对于保护森林生态而言是一项基础性工作。省委决定中对于森林防火基础设施建设和防灭火体系建设都有明确，条例修订时便作出比较全面的规定，不仅要求县以上政府应完善森林灾害预防处置指挥系统，健全人工巡护与远程监管相结合的监测预防体系，也明确提出加强生物防火林带、防火隔离带等建设，开展耐火树种选育推广。

　　值得一提的是，此次条例修订仅是省人大常委会加强绿美广东生态建设法治保障系列行动的第一步。

　　一张围绕推进绿美广东生态建设的法治供给蓝图，正在加快绘就：目前，省人大常委会已将省城市绿化条例、省生态环境教育条例、省林业有害生物防治检疫条例列入年度立法计划，并将省森林乡村条例、省全民义务植树条例列入立法规划。今年7月，还将组织我省的全国、省、市、县、乡镇五级人大代表，围绕推进绿美广东生态建设开展“更好发挥人大代表作用”主题活动。

　　广东这套法治保障“组合拳”，着实值得期待。

02

广东持续激发新时代乡镇人大工作活力

履职有力度 为民有温度

　　“新建了深水井，原来的蓄水池和沟渠也整修了，心里踏实多了。”看着白花花的灌溉水流入自家田地，揭阳普宁市大坝镇马厝宅村村民张锦顺心里乐开了花。今年初，大坝镇人大代表林汉文向镇人大代表中心联络站反映农田灌溉难题。得知情况后，镇人大迅速向镇党委、政府反馈，并组织人大代表会同有关部门进行调研，提出解决方案。之后，该工程被列入镇民生实事年度项目，6月下旬完成工程建设。

　　这是广东基层人大书写全过程人民民主“大文章”的一个生动缩影。近年来，省人大常委会把加强乡镇人大工作和建设作为一项重要任务，精准施策、持续发力，采取一系列有力举措破解长期制约我省基层人大工作发展的难题，乡镇人大组织建设得到全面改善，人大干部干劲十足，依法履职能力水平得到提升，代表联系群众更加务实有效，人民代表大会制度在南粤大地焕发出蓬勃生机和活力。

　　加强自身建设“壮筋骨”

　　走进位于韶关市翁源县坝仔镇上洞村的香云雅韵薯莨加工厂，只见一块块蚕丝布料整齐晾在草坪上“沐浴”阳光，工人们来回穿梭，忙着泡染、晾晒、铺平蚕丝布料等工序。这是纱绸制品“香云纱”第一道制作工艺——染整。就在一年前，这块几百亩的山坡地还是杂草丛生。

　　改变源于坝仔镇人大去年9月安排的一次调研。“当时，我们组织代表视察辉星村一家刚引进投产的薯莨加工厂，以身边人身边事激发各村引进产业、发展村集体经济的热潮。”坝仔镇人大主席刘运明说。今年以来，坝仔镇人大多次组织代表赴潮州、河源、新丰等地调研产业发展，为推动镇域经济高质量发展、发展壮大村集体经济出谋划策。

　　“代表作用的有效发挥，是人大制度优势转化为治理效能的重要体现。”6月26日，在全面提升乡镇人大履职工作水平片区座谈会上，省人大常委会秘书长、办公厅主任许红表示，乡镇人大作为最基层的国家权力机关，是发展全过程人民民主的基础环节。“我们要从全局和战略的高度，充分认识加强乡镇人大工作的重要意义，增强推进乡镇人大工作和建设的内生动力和整体合力。”她说。

　　过去，广东一些乡镇人大曾面临机构设置不全、工作力量薄弱、工作经费紧张、基层人大代表履职难等问题。2017年7月26日，省人大常委会办公厅联合省委组织部、省编办、省财政厅、省人社厅印发《关于大力推进县乡人大工作和建设的若干意见》，聚焦县乡人大组织建设、队伍建设和工作规范，以十条措施为县乡人大工作和建设补短板、破瓶颈、强筋骨，推动县乡人大有机构、有人员、有场所、有经费成为常态。

　　“2017年7月，稔山镇人大正式规范化独立办公。同年起，为加强基层人大建设，省财政每年予以经费补助，推动硬件设施标准化、履职工作规范化、代表活动常态化，我们基层人大工作面貌明显改善。”惠州市惠东县稔山镇人大副主席郑冬连说，自2019年8月建设全县首个镇人大代表中心联络站以来，稔山镇人大不断对该站进行提档升级，打通镇村两级倾听民意、知晓民情、纾解民困的民声通道。

　　加强基层人大组织建设和队伍建设，是推进基层民主的重要环节。在2020年的新一轮镇（街）体制改革中，广东所有乡镇全部单独设立人大办，并配备专职工作人员，约六成乡镇人大配备了专职副主席。此后，随着“筋骨”日益强健，全省乡镇人大工作面貌焕然一新。

　　用心用情办好“微实事”

　　“你看，我家水龙头流出的水特别清澈。镇里近两年实施的供水项目，让我们告别看天吃水的生活，再不会遇到旱季缺水问题。”汕头市南澳县深澳镇圆山村村民王芹美说。自2021年以来，在深澳镇人大的多方调研和推动下，镇政府积极筹措资金，建设山区集中供水提升项目，让周边多个山区村彻底终结水质差、吃水难的历史。

　　“乡镇人大是践行全过程人民民主的前沿，与人民群众距离最近，最接地气、最知民情、最通民意。”在基层人大工作多年的深澳镇人大主席徐俊杰介绍，深澳镇人大把民生实事项目人大代表票决制长效化，作为提升自身规范化建设水平的举措，近些年票决了村道建设、山区集中供水、海区整治等一批民生实事。为确保各项民生实事落地生效，还用心做好年中跟踪、督办和年末满意度测评等民生实事项目票决制“后半篇文章”，实现精准监督和长效监督。

　　乡镇人大履职工作成效，直接关系到人大在人民群众心中的威信和地位。实践证明，加强新时代乡镇人大工作和建设，必须坚持以人民为中心，推动县乡人大切实发挥职能作用，聚焦村民“微心愿”，精准办好“微实事”。

　　许红介绍，我省乡镇人大基本都建立了主席团成员联系代表、代表联系群众的“双联系”机制，定期组织代表开展形式多样的履职活动，特别是从2018年起，每年7月全省四级人大联动组织五级人大代表，深入基层一线，开展为期一个月的“更好发挥代表作用”主题活动，推动解决了一批群众急难愁盼问题。

　　乡镇人大没有常设机构，如何解决闭会期间其职能处于“休眠状态”的问题？“我们每半月至少联系一次群众，每月至少开展一次主题活动，每季度至少组织一次专题学习，每年至少进行一次履职交流。”惠州市惠东县梁化镇人大主席胡旭东表示，梁化镇人大代表中心联络站分别于每月第一周、第三周的其中一天，组织驻站代表进站，每次安排2至3名人大代表驻站接访、走访、约访群众，记录意见建议，把群众最关心、最期盼的事及时反映给镇委、镇政府。

　　在广东，乡镇人大代表履职已步入常态化。目前，全省大部分乡镇人大已经建立健全人大会议议事规则和主席团闭会期间工作机制，每年开好两次人大会议，每季度至少召开一次主席团会议，工作规范化水平明显提高。另外，90%以上乡镇人大每年组织听取讨论专项报告和开展执法检查，扎实推进监督、决定等工作。

　　许红表示，下一步，省人大常委会将继续把乡镇人大工作和建设抓牢抓好，持续强化工作指导和联系督促，推动乡镇人大全面提高履职能力和水平，依法规范行使职权，把人大工作基础打坚实，全面提升全省人大工作的整体实效，为广东在推进中国式现代化建设中走在前列作出应有贡献。

03

珠海市人大常委会开展《珠海经济特区工业用地控制线管理规定》执法检查

“领导包案”盘活存量低效工业用地

　　土地资源是推动产业发展的基础性要素。近期，珠海市人大常委会执法检查组开展《珠海经济特区工业用地控制线管理规定》（下称《规定》）执法检查，深入香洲区、金湾区、斗门区和高新区等地的工业项目建设现场，实地了解工业用地控制线的统筹划定和规划管理、一级和二级控制线的划定及调整等情况，查找贯彻实施《规定》过程中存在的问题、困难，研究加强和改进相关工作的思路举措。

　　参加执法检查的珠海市人大常委会城建环资工委主任王淳介绍，《规定》实施一年多来，珠海多个区的工业用地面积相较之前有所增加，用地边界划分也更加科学，整体用地质量与效率得到提升。另外，在低效工业用地的认定标准和处置方面，各区正在陆续制定和发布相关配套文件，还纷纷实行领导干部“包案制”，以释放存量工业用地潜力，促进高端产业集聚发展。

　　创新立法为产业发展护航

　　充足、高效率供给的工业用地，可以为招商引资或增资扩产项目提供坚实的空间保障。近年来，珠海在确保工业用地规模、破解产业空间不足方面，连出实招硬招。

　　产业振兴，法治同行。去年6月1日，《规定》正式施行，提出“像保护永久基本农田一样，牢牢守住工业用地基本盘”，以土地要素的保障促进实体经济发展，严控刚性的同时保留弹性。《规定》明确，珠海全市工业用地控制线范围内的总用地面积不得低于全市建设用地总面积的30%，工业用地控制线内的城市更新项目严禁“工改商”“工改居”。该法规是全国第一部专门规范工业用地控制线的地方性法规。

　　“《规定》的出台，是珠海以立法护航‘产业第一’的一招‘先手棋’。施行一年多来，严守工业用地红线已成为珠海社会各界的共识，杜绝了以工业用地改功能赚取溢价的不良预期，对于稳定工业发展空间意义重大。”王淳说。

　　今年5月1日，《珠海经济特区工业用地控制线管理规定实施办法》（下称《实施办法》）开始实施，鼓励在一级控制线范围内推进连片“工改工”，对全市工业用地控制线实行“一张图”动态更新和监管。

　　珠海市自然资源局有关负责人介绍，《实施办法》有三个特点：进一步丰富细化《规定》“总量控制、严守底线、分类定策、提质增效”具体管控要求；重点明确工业用地控制线调整的具体办法，比如工业用地控制线管理的准入、退出，以及调整程序等管理要求；突出管理创新，升级控制线内“工改工”、工业用地提容、工业用地建设功能、信息化平台等管理要求。

　　建言打造高质量产业载体

　　执法检查发现，《规定》实施一年多来，珠海多个区按照程序对工业用地控制线进行了局部调整，使得控制线范围更加规整合用，调整后工业用地面积相较之前有所增加。各区在低效工业用地的认定和处置标准方面，纷纷制定出台相关配套规章，并实施逐宗处置制度。另外，为进一步压实属地等各方责任，还实行了领导干部“包案制”，强化清单管理，形成盘活存量低效工业用地的合力。

　　“通过工业用地控制线的科学管控，提高了珠海工业用地集约利用水平，有助构建起科学的产业空间结构，推动实现产业园扩容提质增效，也显著地增添了工业企业发展信心。”珠海市人大城建环资委员会委员丁建勋在执法检查中注意到，珠海多个区严格按照该规定要求实施工业用地“占补平衡”，健全完善低效项目转型退出机制，积极盘活六类低效工业用地，促进低效土地资源释出。

　　在全力保障工业用地的基础上，如何打造高质量产业载体，以进一步提升工业用地利用效率，是一个重要课题。在珠海，除产业项目自购土地自建厂房的模式以外，近些年还出现了以预制模块化生产厂房为特征的“5.0产业新空间”模式。

　　王淳建议，要探索在“5.0产业新空间”模式基础上，融入更多定制化元素，既实现企业短时间内“拎机投产”“拎包入住”，又充分考虑部分企业对厂房的个性化配置需求，为先进制造业提供连片充足、高品质低成本的产业空间，助力提高制造业发展的效率和质量。