南方日报：人大视窗专版第8期
时间：2020-12-08
来源：南方日报
◎一封直达最高立法机关的意见书
◎广州人大持续3年 推动治水议案落实
◎明年起经营高危险性体育项目应设立警示标志
◎东莞率先探索 厘清街道人大 “工作清单”
广东“国字号”基层立法联系点首“接单”——一封直达最高立法机关的意见书
在各地大力推行反餐饮浪费行动的背景下，日前，一封长达7000字的立法“意见书”从江门市江海区人大常委会发出，寄往全国人大常委会。
这是当地启用广东首个“国字号”基层立法联系点后，向最高立法机关反馈的第一份专项立法调研报告。来自群众的一线声音坐上这趟“直通车”，为反餐饮浪费国家立法带去广东基层视角。
“第一张任务卡”
8月18日，全国人大常委会法工委在江门江海区人大常委会正式启用基层立法联系点，这是今年增设的5个基层立法联系点之一。江海区人大常委会也由此成为我省第一个“国字号”立法联系点。
就在立法联系点启用后不久，一项国家专项立法紧急启动。8月27日，全国人大常委会法工委发言人透露，全国人大常委会成立专班，开展制止餐饮浪费专项立法工作。
随后，江海区人大常委会就收到全国人大常委会法工委派出的“第一张任务卡”。8月31日，全国人大常委会法工委发出通知，要求包括江海区人大常委会在内的各基层立法联系点，对餐饮浪费有关问题和情况进行调查研究，并对相关立法工作提出意见和建议。
留给江海区的时间仅有2周。“接到任务后，我们首先考虑立法涉及哪些行业、单位和对象，然后考虑用什么方式最大限度、最广泛地听到老百姓和相关部门的意见。”江海区人大常委会法工委主任朱学军说。
9月初，一场围绕制止餐饮浪费行为专项立法建议征集活动在江门展开。上门收集、社区论坛、座谈会……3种形式的线下意见征集活动接连进行，听民意、聚民智的触角伸进社区、居民家中。
与此同时，线上意见征集也同步展开。江海区人大常委会通过公众号、人大政务网站、人大代表联络群等发出意见征集通知，广泛收集人大代表和社会各界的意见建议。
从道德约束到法律规范
9月15日，一份集合民情民智的立法调研报告提交至全国人大常委会法工委。
在这份约7000字的报告中，详细披露了当地餐饮浪费存在的问题特别是在防浪费措施上的不足，比如自助餐厅规定未食用完毕的饭菜加收费用，但大多数餐厅并未落实；部分学校、工厂、机关食堂在餐余垃圾回收处设有管理员监管或安装监控，规定剩食过多者接受处罚，但多数食堂并未执行处罚措施。
在餐厨垃圾处理环节，立法调研发现，当地仍然存在餐厨垃圾收运协议签订难、进度慢的问题。虽然辖区内共有约3000家餐饮企业，但却仅有46家单位与餐厨垃圾回收机构签订回收协议。
值得注意的是，学生也成为目前食品浪费的主要群体之一。部分学生并不习惯以清淡为主的校园餐，有些学生偏食挑食严重，喜爱零食，正餐随意应付便丢弃。
江海区人大常委会发现，目前专项督导检查、加大宣传教育、加强餐厨垃圾处置等行动，对防止餐饮浪费现象发生起到一定作用，但依然面临立法不够健全、执法没有依据等实际困难。
如何从立法角度规范消费者的浪费行为，将制止餐饮浪费从道德约束上升为法律规范？
对此，江海区人大常委会提出了八大类26条具体的立法建议，首要一条就是“立法应明确餐饮浪费行为的含义，何为餐饮浪费，行为主体包括哪些，浪费达到何种程度需要承担法律责任”。
江海区外海街道经济发展办主任郭文峰认为，要抓紧明确餐饮浪费行为的定义，首先要解决“由何部门、按照何种标准、采取何种措施进行规范化执法”的问题。
对于餐饮浪费的风气，目前社会上有一定共识认为原因之一在于餐饮行业出于营利目的，通常不愿提醒消费者适度点餐，甚至在向消费者推荐菜品时故意推荐贵价菜。
为了限制餐饮行业隐形鼓励“舌尖上”的浪费，已有地方人大在立法中尝试设立禁止最低消费的条款。在此次报告中，江海区人大常委会也建议禁止食品销售方设置最低消费标准、包房服务费等餐饮之外的费用，并且按照“半份半价，小份适价”提供不同分量的食物供顾客选择。当消费者未食用完毕时，餐饮提供者也应免费或按成本价提供环保、可降解打包盒，同时地方财政部门应给予适当补贴。
对如何抑制住餐饮业者的浪费冲动，报告也从餐饮消费末端支招，提出应根据企业规模，对餐饮业者设定厨余垃圾限额，超过限额则加收处理费并处以罚款。
江海区人大法制委员会委员郭文璋认为，可以就餐人数、营业额等数据为标准设定厨余垃圾量，作为职能部门监管指标，超过定量则加收处理费用。
畅通民意“直通车”
对于江海区人大常委会而言，第一份调研报告的提交，标志着联系点进入实质化运作阶段。
但更大的考验还在未来。
“立法是一个民主集中的过程。立法联系点，就是要让最基层的声音及时反映。”在江海区人大常委会主任余志坚看来，作为畅通社情民意的重要反映渠道，建立基层立法联系点的用意在于及时反映基层一线声音。
为了更好发挥联系点接地气、察民情、聚民智的“直通车”作用，江海区人大常委会计划在城区内建立一个中心办公联络点，方便群众上门，同时做好普法宣传等职能。此外，联系点已在开发线上建议收集平台，待上线后，市民随时可以通过手机发送意见建议。
在拓宽立法信息收集渠道上，江海区人大常委会已在省内首创立法意见义务收集员制度，大大拓展联系工作覆盖面。余志坚认为，未来仍需扩大基层人员和信息采集的覆盖面，组建相对固定专业的立法联系员或者信息员队伍，并完善配套机制。
据介绍，目前江海区辖内已有江南街道江翠社区、广东大冶摩托车技术有限公司两个省级基层立法联络单位。余志坚表示，接下来将结合江门侨乡优势，在成熟社区、协会、涉侨单位等增加联络单位和信息采集单位，把更多、更真实、更全面的意见反馈给最高立法机关。不久前，江海区人大常委会与江门市依法治市办已签署协议，实现平台资源共享。
开展专项立法、每年列入监督计划——广州人大持续3年 推动治水议案落实
流水潺潺，凉风送来鸟鸣。在广州白云太和镇大源村，2.6公里长的碧道串起4个可供村民活动的“口袋公园”。
3年前，这里曾有1.7万平方米的违建占用河涌管理范围，在当地人大代表提出水环境治理议案并通过有关决议后，被逐步拆除。
2017年，在广州市十五届人大一次会议期间，林永亮等41名人大代表联名提出《关于全面加强水环境治理和保护工作的议案》，被大会列为“001号议案”。在此后的3年里，广州人大和代表们持之以恒推动落实，借助信息化手段打破监督时空限制，推动水环境不断改善。目前，广州197条黑臭河涌全部消除黑臭，13个断面水质达到年度考核要求。
立法先行
建立健全治水法律体系
广州市人大常委会城建工委负责人介绍，广州虽然水网密布，但水质性缺水非常严重，清洁用水难以自给自足。另一方面，市民群众对良好的水环境质量渴求十分强烈。早在2016年11月，广州人大委托第三方评估机构调查显示，超六成受访者对周边河流河涌水质持差评，迫切要求并支持政府采取措施改善水环境质量。
2017年1月，广州人大将《关于全面加强水环境治理和保护工作的议案》定为“001号议案”，并通过决议把推进水环境治理和保护作为未来5年工作的重中之重。
从2017年起，每年听取和审议市政府关于办理“001号议案”决议实施方案的报告，成为广州人大年度监督计划中“雷打不动”的项目。
推行治水需要强有力的法治支撑，广州首先着手开展一系列立法活动：2017年，广州从生活垃圾源头减量入手，在全国率先出台生活垃圾分类管理条例；之后陆续出台供水用水条例、湿地保护规定等法规；今年将排水管理条例列入立法计划。
此外，广州在全国率先作出推进全面实施污泥干化焚烧处理处置的决定，并在副省级城市中率先作出支持和促进检察机关公益诉讼工作的决定，为检察机关加大水环境治理监督，开展公益诉讼提供支持。
多级代表联动
打通监督“最后一公里”
在建立完备的水环境治理法律体系后，广州人大广泛发动人大代表及各方社会力量共同参与，力图打通治理监督的“最后一公里”。
在番禺区人大常委会农村农业工委办公室里，一份治水督战图悬挂在墙，图上列出了全区治水工程建设最新进度、重点督办的滞后治水工程、相关督办措施方案等内容，直观反映了全区50条黑臭河涌治理工程推进情况。
这种挂钩督办黑臭河涌治理的机制已覆盖广州各区。每年，广州各区分别确定一条黑臭河涌，由市区镇（街）三级人大联动监督，挂钩督办。通过定期巡河、执法检查、听取审议专项工作报告、满意度测评等方式，人大代表及时发现问题、解决问题。
在今年五级人大代表集中履职活动中，广州市、区两级人大常委会领导带队调研治水工作，重点督促辖区内黑臭河涌治理，推动人大代表履职巡河与视察、调研等监督工作相结合。
此外，广州还探索常委会副主任联系指导各区治水监督和市区人大常委会治水监督工作联席会议机制，推动各级人大代表全面参与治水监督。
智慧治水
700多名市、区人大代表“掌上监督”
联动机制打通了监督体系的纵向层级，大数据手段则打破了监督的时空限制。
在手机上打开“广州治水投诉”公众号，点击投诉板块，在市民、政协委员、人大代表、巡河人员、民间河长五个身份中选择其一，便可进入投诉页面。拍照上传、填写基本信息便完成一次投诉。
在公众号主页，所有治水投诉信息清晰可见，并标记着投诉的处理进展。投诉经核实可根据投诉时间、问题质量获得现金奖励，最高每宗15元。每个月投诉数量最多的前10名可获得最高100元现金奖励。
“通过加强信息化管理、推行智慧治水，人大代表的监督参与面进一步扩大，发现问题随手拍就可及时上报。”议案领衔代表林永亮说。
除了公众号，在“广州河长”APP上，全市700多名市、区人大代表也拥有个人监督账号，可以随时随地进行“掌上监督”，查看各级河长、各相关部门的履职情况。
全天候全覆盖的监督体系，倒逼相关部门及时核实解决问题，提高处置效率。3年多来，超过8000人次市、区两级人大代表参与治水调研、暗访等活动，通过“广州河长”APP上报问题700余宗。
跟踪监督推动广州水环境持续改善。截至目前，197条黑臭河涌全部消除黑臭，13个断面水质达到年度考核要求。
“广州正处于产业转型、新动能转换调整期，其中涉及大量城中村更新改造、村级工业园升级改造等工程，因此无法在短期内完全解决水环境治理问题。”广州市人大常委会有关负责人表示，广州水环境治理距离水清目标和群众期待仍有差距，需要建立健全精细化的长效管理机制，提升排水系统的运行能力。广州人大将持续跟进、完善水环境治理监督体系，推动水污染问题得到根本解决。
广东强化体育运动安全提醒义务 明年起经营高危险性体育项目应设立警示标志
今后再经营游泳、潜水、攀岩、滑雪等体育项目，有关业者要把风险标识清楚。近日召开的省人大常委会会议修订通过了《广东省高危险性体育项目经营活动管理规定》，自2021年1月1日起施行，规定高危险性体育项目经营者应在显著位置设立警示标志，就危险性、安全要求、年龄身体等限制作出说明与警示。
为落实国家“放管服”改革精神，针对临时性高危险性体育项目竞赛表演活动，此次修订删除原规定中行政许可条款，但考虑到高危险性体育项目竞赛表演活动往往具有规模大、涉及群体广、危险程度高等特点，为加强监管，仍要求竞赛、表演活动的经营者或主办者进行备案。
另一方面，修订后的规定增加关于完善监督检查工作机制和加强监管信息共享的内容，要求县级以上政府体育主管部门加强对高危险性体育项目商业性竞赛、表演活动的跟踪监督、直接指导和定向服务。对备案情况组织开展监督核查，发现未按照规定进行备案的，应当责令限期改正。
特别是为了加强对高危险性体育项目参与者的保护，规定要求经营者应当在经营场所的显著位置设立警示标志，就安全要求、器材设施使用、项目危险性、参与者年龄和身体要求以及相关限制等信息作出真实说明和明确警示。对未成年人可以参与的高危险性体育项目，经营者应当采取必要措施，加强对未成年人的指导和保护。
此外，为加强对经营者和消费者的保护、提高风险防范意识，规定鼓励高危险性体育项目经营者依法投保有关责任保险，消费者依法投保意外伤害保险，以此积极防御风险。
据透露，此次修订明确我省高危险性体育项目的范围将按照国家公布的有关目录执行。
镇改街后如何打通人大工作“最后一公里”？东莞率先探索 厘清街道人大 “工作清单”
在街道一级，没有人民代表大会、没有本级人大代表、没有独立的职权，如何真正发挥基层人大组织作用，提升基层治理效率、化解基层矛盾？近年来，在东莞市人大常委会支持下，东城街道人大工委探索预算预审和多样化监督，组建“四支队伍”，制定20项人大工作制度，推动街道人大工作有章可循，取得实质性进展。
随着城镇化推进，越来越多的镇改街道，建立健全履职形式和手段成为各人大街道工委的工作重点。目前，广东474个街道已全部设立人大街道工委。在实践中，部分街道人大工委对“干什么”“怎么干”的问题感到困扰，东莞的探索将为全省深化街道人大工作提供有益经验。
街道预算监管遇空白
“整体打包”明确监督事项
与建制镇相比，街道由于没有人民代表大会、没有本级人大代表，也没有独立职权，形成了街道人大工作所特有的“三无”局面。
特别是近年来，随着基层人大工作的推进，一些与人大工作新形势新要求不相适应的问题逐步凸显，如职责任务不够明晰、机构建设不够完善、人员配备不够到位、工作运行不够规范等，迫切需要通过建章立制破解难题、补齐短板。
作为上一级人大常委会的派出机构，街道人大工委并非真正意义上的一级权力机关，不具有重大事项讨论决定权和预算调整审查等职权。这种缺位让基层开展工作面临突出问题，比如街道本级预算长期面临监管空白。
作为全国5个市直管镇体制的城市之一，东莞许多街道人口规模、经济总量、社会管理体量较大，部分街道GDP可以比拟地级市。以东城街道为例，去年GDP在东莞所有镇街中排名第四、达到586亿元，地方财政总收入超过20亿元，税收约135亿元。
为了加强预算资金管理，东城街道曾尝试在街道党工委组织召开的党代会上向党代表公布预算编制、执行、结算情况，但因为不属于法定监督，无法实现长期有效和专业的规范制约。
早在2017年，在推进东城街道创建镇街人大工作示范点过程中，东莞尝试支持街道人大探索开展监督事项，包括对职能部门开展工作评议、对街道财政预决算执行情况进行监督。
这一举措迅速激活街道人大工作“一池春水”。第二年，东城街道人大工委便对街道城管分局、教工委办两个部门开展工作评议，分别提出12条、9条建议。同年，街道财政预算监督也被纳入年度监督工作计划中。
随之大为改观的是工作成效，与2017年对比，去年东城街道人大工委调研活动从原来的5次提升至19次，调研报告从原来2份提升至9份，驻站接待选民人数由约49人次提升至243人次，代表所提议案建议从14份提升至25份。
为规范职权实施，东城人大围绕人大工委的职能定位和工作程序，先后制定人大工委主要职责、人大代表联系选民制度、人大代表街道小组活动制度等20项工作制度。
在东城街道实践基础上，去年6月，东莞人大在全省率先向全市街道推开有关改革，制定出台关于加强街道人大工作规范化建设的意见（试行），用整体打包的方式明确街道人大工委的监督事项。
东莞在街道人大尝试的监督事项也被为我省法规条文所吸收。从今年10月起施行的《广东省不设区的市和市辖区人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》规定，街道人大工委根据常委会交办应组织对街道预算进行监督，听取专项工作报告，开展执法检查，进行工作评议，对街道落实民生实事等工作情况开展监督等。
驻街代表力量有限
组建专业人士、选民代表等队伍
在明确街道人大工作的可为空间后，东城街道随即着手扩充工作队伍，将驻东城的21名东莞市人大代表分别编进街道法治与社会建设、财经、城建环境与资源保护、教科文卫华侨外事4个代表工作小组。
但应对逐渐繁多的街道人大工作，仅靠驻街道的人大代表仍显捉襟见肘。在试点过程中，当地相继组建总数超过100人的“四支队伍”，进一步延伸工作触角。
东莞市东城街道人大工委主任詹耀东介绍，按照街道人大履职重点和工作环节，四支队伍分别由专业人士、选民代表、人大工作联络员、人大工作信息员组成。比如专业人士从街道属企业、部门和社会机构、企业聘请，选择具有法律、会计、生态环境等方面专业知识的人员。
颇有创新意义的是，为强化代表与社区居民的联系，东城街道在社区遴选选民代表，由社区按照人口规模确定选民代表数量，由社区班子联席会议推荐，经街道人大工委主任会议讨论确定。
为了做实社区层面代表接访等人大工作，东城街道还为各社区配齐1名人大工作联络员和1名人大工作信息员，前者为社区两委成员，后者为社区工作人员。
“以前代表去调研、了解民意是单打独斗的，现在有‘四支队伍’支持，工作效率大大提高。”詹耀东介绍说，如今街道开展代表视察、调研等活动，都能看到“四支队伍”的身影，在解民忧工作上能发挥明显作用。
在黎川社区居民周芷晴看来，建立“四支队伍”后，民意反映渠道大大拓宽，去年她反映一个路段路面没有道路硬化、杂草丛生、雨天积水严重，影响居民出行。驻社区的东莞市人大代表祁树基了解情况后，到现场实地调研，听取群众意见，推动有关部门对路段进行整改。
“去年7月反映，年底工程就完成了。”周芷晴对处理结果很满意。
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