探索长效机制 破解前山河治理历史难题 全省首个流域协同立法背后的改革探索

　　近年来，广东省积极探索开展协同立法，已经在城市轨道交通管理、潮剧保护，以及“1+N”省市粤菜传承发展协同立法方面取得了成效。前山河流域保护协同立法作为省内首个生态文明建设领域协同立法，为其他地市跨流域协同立法积累了宝贵经验，为更好开展协同立法工作提供了学习示范。

　　前山河发源于中山市五桂山东南麓，是中山南部的重要泄洪通道，也是珠海的母亲河，经湾仔水道流入大海。这条河迂回中山珠海两市，“你中有我、我中有你”，互为上下游、同为左右岸，综合治理错综复杂。

　　前山河发源于中山市五桂山东南麓，是中山南部的重要泄洪通道，也是珠海的母亲河，经湾仔水道流入大海。南方+ 叶志文 拍摄

　　近年来，珠海市和中山市强化前山河流域保护的协作，开展了联合巡查和执法，共享前山河流域水质监测断面信息等常态化合作，但两市协同治理机制不够健全。

　　2024年，在省人大常委会的指导下，中山与珠海两市协同开展前山河流域保护立法。该立法把省人大多年来会同中山、珠海两市督办前山河流域综合治理的好经验好做法，通过地方立法固化下来，并对还没有解决的主要瓶颈问题提出破解路径，作出相关制度安排，为推进前山河流域的标本兼治、回应沿线人民群众的诉求期盼提供法治支撑。

　　此次协同立法，在《珠海经济特区前山河流域管理条例》《中山市水环境保护条例》对两市水环境治理已有规定的基础上，针对两市在防洪排涝、跨界污染治理、水量调度管理等方面存在的问题，围绕建立跨区域协同保护机制专门作出规定，推动解决协调发展中的共性问题。根据立法调整内容确定立法形式，不分章节，使用了“规定”作为法规名称。

　　两市的“规定”采用同一文本，分别表述，共设二十条，围绕搭建制度化沟通平台、提供联合协作路径、创新监督方式等三个方面设定了15项长期有效的制度和机制。

　　目前，《中山市前山河流域协同保护规定》《珠海市前山河流域协同保护规定》已在中山、珠海两市走完所有立法程序，经广东省十四届人大常委会第十三次会议批准，将于2025年1月1日起正式实施。

　　珠海、中山两市在立法过程中探索了“七个协同”的立法协同机制，包括立项协同、形式协同、起草过程协同、审议修改协同、内容协同、宣传协同、实施协同。

　　所谓立法协同，是指《前山河流域协同保护规定》在中山叫做《中山市前山河流域协同保护规定》，在珠海叫做《珠海市前山河流域协同保护规定》，两个法规文本一致。发布会对《前山河流域协同保护规定》的基本情况进行解读。

　　中山市人大法制委员会主任委员、常委会法工委主任冯镜华介绍，珠海市此前已有《珠海经济特区前山河流域管理条例》的经济特区法规，为了在法规效力、立法权限范围等方面保持一致，两市协商采用“规定+规定”对接的协同立法形式，统一使用设区的市立法权，专门就前山河流域保护的协同机制、沟通交流等制定单项法规。

　　起草过程协同，表现为在“规定”起草前，两市人大常委会分别成立由市人大常委会主要领导担任组长、分管领导和分管副市长担任副组长的“双组长制”立法工作专班，高质量推进协同立法工作。冯镜华表示：“以前市政府起草法规，再提交市人大常委会审议。而现在制定的‘双组长制’，仅起草阶段就至少比以前节省了3个月时间，极大提高了效率。”两市建立了常态化沟通联系机制，多次召开协调座谈会，确保法规草案在机制对接、制度衔接等方面形成共识。

　　为了更好地学习协同立法的优秀经验，在省人大常委会法工委的组织下，中山、珠海组成调研组，赴湖南、湖北就萍水河—渌水河、长湖等流域协同立法开展考察学习，进一步达成共识。随后，两市同步提请审议、同步召开论证会、面对面修改“规定”文本，确保审议修改协同。为了切实提高立法质量，两市人大常委会共同提请省人大常委会法工委组织省立法专家召开论证会，提高“规定”的针对性和可操作性。在省人大常委会法工委的主导下，两市人大常委会开展面对面的论证修改会，讨论专家意见建议和双方关切内容，经讨论修改，形成了同一文本。

　　在内容协同上，两市的“规定”围绕搭建制度化沟通平台、提供联合协作路径、创新监督方式等三个方面设定了15项长期有效的制度和机制。

　　为搭建制度化沟通平台，两市建立联席会议制度和协商机制、意见征询机制。联席会议制度和协商机制可实现市级层面把握大方向，重大问题在市一级协商解决，部门层面解决一般问题的立法目标，既兼顾原则性又兼顾灵活性，为两市开展前山河流域协同保护搭建了常态化、规范化的沟通协商平台，为两市协商解决前山河流域的水资源保护和开发利用、生态环境保护、防洪排涝等重大问题提供了可实际操作的途径。

　　而意见征询机制，规定两市在制定涉及前山河流域治理与保护的规范性文件，或在前山河流域内开展重大项目建设时，要充分征求对方意见。通过建立意见征询机制，让两市在制定政策、规划、决策时能够提前沟通和交流，兼顾双方合理诉求和利益关切，从源头上避免因信息不对称或误解而产生意见和分歧。

　　该法规还为两市提供了联合协作路径。两市将联合做好前山河流域生态环境保护、做好水安全保护、做好前山河流域日常监管、做好应急处置工作。

　　下一步，珠海、中山两市将建立联合污染防治机制，加强对水污染、土壤污染、固体废物污染等的防治和监管力度，既从面上预防和治理各种污染源，也对专项污染进行源头治理。两市还建立了跨界河涌保洁协同机制，定期清理水面漂浮物，维护好交界河涌水面环境。此前，珠海已有前山河流域管理条例，中山已有水环境保护条例、排水管理条例等法规对水环境保护、水污染治理等进行规范，前山河流域可直接适用已有的法规，因此在本次协同立法中，仅对污染防治做原则性规定，强调两市要形成治理合力，共同维护好前山河流域的生态环境。

　　在联合做好水安全保护方面，第十条规定建立防洪排涝减灾联动机制，要求两市共享防洪调度信息，互联互通灾情，打破行政壁垒，实现流域内防洪排涝工作的统一规划、统一调度和统一管理。第十一条规定两市建立水量调度和咸潮防御机制，通过科学合理的水量调度和管理，共同抵御咸潮，保障流域内水资源安全。前山河流域发源于五桂山，流经中山市三乡镇、坦洲镇和珠海市香洲区，从磨刀门水道入海，是中山南部的主要泄洪通道，也是珠海、澳门的主要饮用水取水口，从顶层设计上为前山河流域的防洪排涝、水量调度等设定制度规范，是保障前山河流域内中山和珠海两市生活生产生态用水的重要举措。

　　中山起草专班在坦洲镇前山河流域开展实地调研。通讯员供图 南方+ 叶志文 拍摄

　　为联合做好前山河流域日常监管，该法规建立了联合巡河机制，在河长制的基础上，两市联合开展巡河，及时发现并解决前山河流域内存在的问题。两市还将建立信息共享机制，健全前山河流域水利设施运行、水质、水量、水文、气象、自然灾害等监测网络体系，实现监测数据共享。在联合执法方面，两市在市级执法部门层面搭建联合执法路径，两市生态环境、水行政等有关执法部门开展前山河流域保护的行政执法协作；在政府层面建立执法协助平台，对于前山河流域内的违法行为，积极协助对方开展执法活动；在相互监督层面探索建立交叉执法检查机制，相互监督，共同维护好前山河流域内的安全。

　　为做好应急处置工作，两市将通过协同制定应急预案、联合开展应急演练等方式，提升两市应急处置协同能力，及时解决流域内突发事件，尽可能减少灾害损失，保障前山河流域上下游公民生命安全和财产安全。

　　该法规还创新人大监督方式，建立两市人大常委会监督协同机制。两市人大常委会将通过联合开展执法检查、专题询问等，加强法规实施的监督，推动有关法律法规在前山河流域得到贯彻落实。

　　为实现宣传协同，两市本次联合召开新闻发布会，扩大法规知晓度，为协同立法顺利实施打下坚实基础。

　　据悉，本次协同立法将于2025年1月1日正式生效施行。冯镜华介绍，在公布后隔一段时间再生效施行，有利于政府职能部门做好法规实施准备，能够在法规生效后快速适应并贯彻落实，帮助社会公众理解新法规的内容，便于法规实施。