【优秀研究成果】探索完善备案审查工作机制 切实增强人大法律监督实效
时间：2021-02-24
来源：广东人大网
编者按
近日，省人大制度研究会2020年度研讨会优秀研究成果评选结果揭晓，共收到参评研究成果116篇，较去年的83篇增加33篇。评选委员会根据评选办法，严格按程序评选出32篇年度优秀研究成果。从即日起，我们将陆续推送优秀研究成果。
探索完善备案审查工作机制
切实增强人大法律监督实效
——地方人大常委会规范性文件备案审查工作机制研究
邓成明 陈尚龙
规范性文件备案审查是维护宪法法律尊严、保障宪法法律实施、保证国家法制统一的重要制度安排，也是宪法、组织法、监督法和立法法赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是地方人大常委会履行法律监督职责的一项重要工作。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督，强调加强备案审查工作。党的十八届三中全会、四中全会以及党的十九大都对备案审查工作作出了重要部署，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步从宪法实施和宪法监督的高度，明确提出加强备案审查制度和能力建设。
规范性文件备案审查工作机制主要是指备案审查工作中的具体工作流程以及具体操作的工作规范，它是备案审查制度和能力建设的重要内容，是实现备案审查制度功能作用不可或缺的机制保障。面对新时代备案审查工作的新形势新任务新要求，探索形成一套行之有效的备案审查工作机制，确保规范性文件报备、接收、登记、分送、审查、纠正等一系列工作程序制度化、常态化、规范化，有利于地方人大常委会扎实履行备案审查法定职责，切实落实中央提出“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，切实增强人大法律监督实效。
一、从保障宪法法律监督的高度认识备案审查工作机制的重要性
（一）备案审查制度是保障宪法法律实施的一项宪法性制度
坚持依法治国首先要坚持依宪治国，开展宪法法律监督、维护国家法制统一是全面贯彻实施宪法法律的重要保障。而完善宪法法律监督制度、保障宪法法律实施的一个重要着力点，就是推进和加强备案审查工作。全国人大常委会明确指出备案审查制度具有政治功能、法治功能和社会功能三重功能，即保证中央令行禁止、保障宪法法律实施、保护公民合法权益。宪法第六十二条、第六十七条规定，监督宪法实施是全国人大及其常委会行使的一项重要职权。为确保全国人大及其常委会监督宪法实施职权的有效行使，十三届全国人大一次会议审议通过了《宪法修正案》，将宪法第七十条第一款中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”；同时，第十三届全国人大常委会第三次会议通过了《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，明确增加宪法和法律委员会在推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等方面的工作职责。对于地方在保障宪法法律实施方面的职权，宪法第九十九条明确规定，保证宪法、法律、行政法规在本行政区域遵守和执行是地方各级人大的一项重要职权；并且，宪法第一百零四条进一步规定，县级以上的地方各级人大常委会监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作，撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，以及下一级人民代表大会的不适当的决议。这些规定构成了备案审查制度的宪法依据。在此基础上，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条、第四十四条等进一步具体规定了地方各级人大及其常委会的职权，其中也包括行使保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内遵守和执行，以及改变、撤销相关决议、决定和命令等职权。
（二）备案审查工作机制是备案审查制度的重要组成部分
宪法对全国人大常委会的备案审查工作职权作了规定。宪法第一百条、第一百一十六条分别规定省、直辖市的人大及其常委会制定地方性法规应当报送全国人大常委会备案，自治条例和单行条例应当报送全国人大常委会批准或者备案；第六十七条相应规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，以及省级国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。在此基础上，立法法第五章“适用与备案审查”以及监督法第五章“规范性文件的备案审查”进一步规定了全国人大常委会以及地方各级人大常委会的备案审查工作职权以及具体制度。如立法法第九十八条规定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的报送备案制度，第九十六条规定对报备文件的审查标准，第九十七条规定改变或者撤销报备文件的相关主体以及权限范围。根据宪法的规定，立法法、监督法等对备案审查制度作出了具体规定，形成了备案审查制度的基本框架，并明确了人大所担负的宪法法律赋予的监督职责。尽管备案审查工作机制侧重体现为具体操作层面的工作规范，但备案审查制度必然涉及备案审查工作机制的内容，对备案审查中的重要工作程序作出规定。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话指出，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。因此，在备案审查工作实践中，也应当从建立健全备案审查制度的角度认识备案审查工作机制的重要性。
（三）备案审查工作机制为备案审查制度实施和人大法律监督职权行使提供制度保障
实践中，备案审查工作机制的形成，主要包括两个方面：一是源自于立法法、监督法以及备案审查制度中对备案审查工作机制的明确规定；二是来源于各级人大常委会开展备案审查工作实践中探索总结所形成。备案审查是一项实践中的工作，为实现备案审查制度的功能作用、确保人大法律监督职权的有效行使，需要在备案审查工作实践中通过各项具体的工作机制施行落实备案审查制度，使相关制度规定转化为工作实践。可以说，备案审查工作机制为备案审查制度的具体实施和人大法律监督职权的有效行使提供了坚实的制度保障。
二、地方人大常委会备案审查工作机制的现状
（一）备案审查工作机制规范基本建立
立法法、监督法详细规定了备案审查制度，构建了备案审查工作机制的总体框架和基本要求。但备案审查制度的具体落实以及功能作用的发挥，有赖于各级人大常委会备案审查工作的具体开展和相关工作机制的落实执行。为切实履行备案审查职责，各级人大常委会通常根据本会的实际情况以及本级国家机关的工作情况，制定出台相应的备案审查制度规范，具体细化备案审查工作机制。如全国人大常委会委员长会议专门出台了《法规、司法解释备案审查工作办法》，详细规定了备案、审查、处理、反馈与公开、报告工作等工作机制。各地人大常委会也纷纷参照全国人大常委会的有关做法，通过建章立制，推动建立健全备案审查工作机制规范。以广东为例，省人大常委会于2007年便通过实施《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》，并于2018年出台了关于备案审查工作的专门法规《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，在立法法、监督法的基础上，进一步建立健全包括备案、审查、处理、保障与监督等在内的制度机制，为全省备案审查工作的开展提供了坚实的法制保障。市、县级人大常委会也通过不同的形式制定出台更加详细、具有可操作性的备案审查工作规范，有的由人大常委会通过关于备案审查的规范性文件，有的由主任会议制定备案审查的具体工作办法等。如广州市人大常委会在全国率先探索开展备案审查工作，于2000年立法法刚通过后即专门制定了《广州市规章备案审查办法》，探索建立规章备案审查工作机制；2007年监督法施行并明确县级以上地方各级人大常委会行使规范性文件备案审查职权后，广州市人大常委会全面启动规范性文件备案审查工作，并陆续制定了《广州市人大常委会规范性文件备案审查工作规范》《广州市人大常委会规范性文件主动审查办法》等，不断细化完善备案审查各项工作机制。目前，备案审查制度已基本形成包括国家立法、省级专门地方性法规、市县级具体工作规范在内的备案审查三层级制度规范，为规范性文件的备案、登记、审查、处理等一系列工作环节确定了基本规范，备案审查工作机制基本建立。
（二）备案审查工作机制基本运行正常
备案审查工作机制既是备案审查制度的重要组成内容，也是备案审查工作实际运行状态的客观反映。一方面，各地人大常委会能够按照立法法、监督法以及相关备案审查制度的规定具体开展备案审查工作，执行相关工作机制，规范性文件的报备率、审查率、纠错率逐年上升。如《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》规定，广东省各级人大常委会应当建立实施规范性文件的报送备案机制、接收分送机制、审查分工机制、研究处理机制、备案审查工作情况的沟通协调和信息共享机制、引导社会各方面有序参与机制等等，确保广东省各级人大常委会切实履行备案审查法定职责。另一方面，各地人大常委会通常也会在上位法规定的基础上，不断探索形成适当的工作方式方法，确保备案审查工作有效有序开展。如广州市人大常委会经过多年的备案审查工作实践，探索形成了统一备案、分工负责、多方参与、各有侧重、注重沟通、密切配合的工作机制，备案审查工作的质量和实效不断提升。近年来，全国人大常委会不断加强和改进备案审查工作，建立了包括人大常委会定期听取和审议备案审查工作情况报告、与相关国家机关备案审查衔接联动、备案审查典型案例向社会公布等一系列工作机制，这直接鼓励、引导和影响各地人大常委会积极探索建立健全备案审查工作机制，全面推动备案审查工作规范运行，备案审查制度的成效、社会影响力极大增强。
三、当前地方人大常委会备案审查工作机制存在的主要问题
近年来，备案审查工作整体上呈现了由“鸭子凫水”转变为“乘风破浪”的态势，人大常委会的法律监督效果更为明显，受到了社会公众的高度关注和积极肯定，但目前的备案审查工作仍未能完全适应新时代备案审查工作的新形势新要求，其中备案审查工作机制也存在一些问题，制约着备案审查制度功能作用的充分发挥。
（一）对备案审查工作机制的重要性认识不足
备案审查并非一项新制度，实际上，早在1979年制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》已对省级人大及其常委会制定的地方性法规报全国人大常委会和国务院备案作出了规定；2000年通过实施的立法法进一步规定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查、撤销制度；2007年通过的监督法专门设立了“规范性文件的备案审查”一章，这些构成了规范性文件备案审查的基本法律制度。尽管备案审查是一项实施了多年的“老制度”，也是各级人大常委会的一项重要职权，但时至今日，无论是审查主体还是监督对象，都对这项工作的重视不够。有的地方人大常委会将备案审查工作看作只是法工委的工作，缺少对这项工作的组织领导和统筹协调；有的审查主体未配备与备案审查工作任务相适应的审查力量，导致备案审查工作难以扎实开展；还有的工作人员认为备案审查工作只是“走走过场”、可有可无，忽视了各项工作机制的执行。相关审查主体及其工作人员对备案审查工作重要性缺乏清楚认识，直接影响了备案审查工作的有效开展。
（二）备案审查工作机制仍不健全
党中央明确对备案审查工作提出了“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，全国人大常委会也提出了“规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里”、“只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，这些主体制定的各类规范性文件就都应当纳入人大备案审查范围”等工作要求。这些备案审查目标要求的实现，需要各级人大常委会对备案审查各项工作机制的具体落实。尽管当前立法法、监督法均专章对规范性文件备案审查作了规定，各级人大常委会也大多制定了相应的备案审查制度。但是，多数市、县级人大常委会的备案审查制度规范往往照抄照搬上级人大常委会的有关制度规定，较少结合本会的实际情况进行细化完善，可操作性仍不强。例如，各地在备案审查工作中对于规范性文件的报备范围、审查标准的实际把握，往往缺乏具有针对性的细致的认定工作机制。此外，备案审查的制度规定以及工作要求的具体执行，需要各地人大常委会在备案审查工作实践中不断探索总结，但是有的地方真正开展备案审查工作的时间不长，对这项工作尚未形成一套适当有效的工作机制。
（三）备案审查工作机制执行不到位
当前，无论是立法法、监督法，还是各省级人大常委会制定的备案审查条例；无论是全国人大常委会主任会议制定的《法规、司法解释备案审查工作办法》，还是各地人大常委会制定的备案审查相关制度规范，都对备案审查工作机制的建立和执行提出了较为明确要求。但是，在备案审查工作实践中，不管是审查主体还是审查对象，都不同程序地存在“走过场”、“怕得罪人”、“怕担责”等思想认识，直接影响备案审查各项工作机制的执行。一是认为制定主体制发的规范性文件都经过了层层审核、领导把关，存在没有必要再次审查的心理，所以工作实践中容易将备案审查工作当成“走过场”，不重视各项工作机制的落实执行。二是认为审查文件发现问题进行纠正容易“得罪人”，觉得会否定政府或者下一级人大等的法治建设工作，反映到备案审查工作中，常常出现不按工作要求开展备案审查工作的现象。三是备案审查工作涉及面广、难度大，在工作中存在担心因审查出错而承担责任的畏难情绪，导致备案审查工作机制执行不到位。从监督对象的角度，有的单位及其工作人员对备案审查工作不理解，认为备案审查工作是“找麻烦”，不配合备案审查工作的开展。此外，备案审查工作涉及人大常委会、各专业委员会、法制工作委员会和其他相关工作委员会，工作实践中容易出现审查职责划分不清、内部审查合力未能有效凝聚、第三方专业力量尚未充分发挥等问题。这些因素，都导致备案审查工作机制执行不到位，制约着备案审查工作的开展和人大法律监督的成效。
四、建立健全备案审查工作机制的对策建议
党的十八届三中全会决定明确提出“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”，新时代全面依法治国的新号角也已吹响，地方人大常委会需要不断探索形成行之有效的备案审查工作机制，保障备案审查制度落地生效，切实增强人大法律监督实效。着眼于备案审查工作机制在实践执行中的关键点和突破口，结合广州市人大常委会的工作经验，建议从以下几个方面建立健全并形成行之有效的备案审查工作机制：
（一）建立报备三级责任人制度和沟通督促机制，确保“有件必备”
规范性文件报送备案是规范性文件备案审查制度的起点，也是开展规范性文件审查工作的前提和基础。实现规范性文件“有件必备”，需要充分发挥人大常委会作为审查主体以及政府和下一级人大等报备单位作为报备主体两个主体的作用。一方面，规范性文件制定机关是规范性文件报送备案的责任主体，工作实践中导致难以做到应报尽报的一个主要原因是规范性文件报备涉及的工作链条长、责任主体不明确。为推动规范性文件制定机关主动履行报备职责，通过明确负责报送备案工作的机构以及各报备单位负责规范性文件报备的分管领导、经办部门领导、报备工作人员的职责，形成报备工作的三级责任人工作机制，能够有效破解报备责任主体不明确的难题，有助于督促报备单位主动落实报备责任，实现准确报备、及时报备、规范报备，不漏报、不迟报、不滥报。另一方面，作为接受报备的地方人大常委会，应当注重建立健全沟通督促机制，加强与同级政府、法院、检察院以及下一级人大的联系，及时了解和掌握备案审查工作进展情况，促进备案审查工作协调配合，并加强与党委、政府系统备案审查机构的协调配合，形成备案审查联动机制；此外，可以通过备案审查信息平台与政府等规范性文件制定机关的网站发布平台对接，建立规范性文件发布报备智能比对和自动提醒机制，确保“有件必备”。
（二）建立分工负责、共同协作的审查机制，凝聚审查合力
规范性文件备案审查工作中，备案是基础，审查是核心。规范性文件审查涉及面广、专业性和政策性强、审查难度大、工作量大，并且党中央和全国人大常委会对规范性文件备案审查提出了“有备必审”、“有错必纠”的工作要求，再加上备案审查制度所承载的保障宪法法律实施、维护国家法制统一的重大功能，不难想象地方人大常委会开展规范性文件审查工作所面临的沉重审查责任和巨大工作压力。为此，地方人大常委会应当果断纠正备案审查工作只是法工委的工作、与人大常委会其他工作机构无关的片面认识，树立审查有责的意识，从地方人大常委会依法履行法律监督职责、维护国家法制统一的高度统筹领导备案审查工作。一是充分调动法工委作为人大常委会法制工作机构以及相关工委作为人大常委会其他方面工作机构的积极性，形成法工委主要负责法律审与相关工委主要负责专业领域内容审相结合的工作模式，充分发挥各自优势和长处。二是注重发挥人大有关专门委员会的作用。根据立法法的规定，人大的专门委员会也是备案审查制度中重要的审查主体，但在备案审查工作实践中，往往淡化或者忽视人大专门委员会在规范性文件审查中的作用。对此，人大常委会法工委或者相关工作机构在开展规范性文件审查工作中，应当理顺人大常委会工作机构与人大专门委员会之间的关系，重视发挥人大专门委员会的作用，建立规范性文件审查中重大疑难问题由相关工委主动向人大专门委员会报告沟通机制以及联合审查机制，推动在人大内部形成审查合力。
（三）建立审查集体研究、征求意见工作机制，提升审查质量
规范性文件审查工作质量的高低，直接决定了规范性文件的后续处理安排，也直接影响着备案审查制度和法律监督的成效。为确保审查质量，应当注重引导各方面有序参与审查，发挥各方面的审查优势。一是建立审查集体研究机制，如广州市人大常委会创新主动审查工作方式方法，形成了法制工委统筹组织、委托第三方独立初审、专家学者重点论证、法制部门沟通协调、起草单位参与说明、相关主体联合审查、主任会议审定结果的工作机制，确保审查结果准确公正，力求做到问题抓得准、意见立得住、结果经得起法律和实践的检验，主动审查工作取得明显实效。二是畅通人大代表、专家学者等第三方有序参与备案审查工作的机制以及审查咨询论证机制，对涉及重点领域改革发展、社会关注度高或者审查中发现可能存在不合法或者不适当问题的规范性文件，广泛听取制定机关、起草部门、行业组织、专家学者、人大代表等方面的意见建议，对备案审查工作中专业性较强的问题开展专家咨询，对内容复杂的问题委托进行研究论证，引导社会各方面有序参与规范性文件备案审查工作，凝聚成为有益的审查力量补充，增强审查工作的针对性、专业性和科学性，提升审查工作的科学化、民主化、专业化水平。
（四）建立形式多样、审慎稳妥的纠错处理机制，增强制度刚性
备案审查重在审查，要在纠错。对于审查中发现存在合法性问题或者其他不适当问题的规范性文件，根据立法法、监督法的规定，应当由有关机关依法在规定的权限范围内予以改变或者撤销。但在审查工作实践中，可能审查发现的问题政治性、政策性很强，其可能涉及历史遗留问题、行政管理体制、改革发展稳定大局、人民群众切身利益或者社会普遍关注的重大问题，或者涉及有争议的法律理解与适用问题，需要稳妥谨慎处理，注意各方面的影响；另外，由于审查标准的把握并非完全统一，对于审查发现的问题可能存在不同的理解。对此，应当主动在实践中总结审查处理的情形，探索建立形式多样、审慎稳妥、管用有效的纠错处理机制，根据审查发现问题的具体情况以及轻重程度，分别采用提出建议、口头提醒、书面提醒、要求纠正、撤销等处理方式，做到坚持“有错必纠”与“纠错恰当”相结合，切实增强监督实效，实现增强制度刚性与维护社会和谐稳定相统一。同时，对于政府规章的审查纠错处理，在工作实践中可以建立审查联动机制，形成以同级监督纠正为主、以上下级监督纠正为辅的审查纠错机制，理顺同级人大常委会审查纠错与其他上级国家机关审查纠错之间的关系。此外，对于公民、组织提出的审查建议，应当建立公民、组织审查建议反馈工作机制，及时向提出审查建议的公民、组织进行反馈，及时回应人民关切，推动问题解决。
（五）建立备案审查工作情况向人大常委会报告机制，形成工作抓手
自2017年全国人大常委会首次听取和审议备案审查工作情况专项报告以来，全国人大常委会法工委定期向全国人大常委会报告备案审查工作开展情况的制度机制逐步建立，并成为推动备案审查工作向基层延伸、展示备案审查工作成效、增强备案审查制度社会影响力的重要抓手。当前，制约地方人大常委会备案审查工作深入开展的一个重要因素，在于有关方面对备案审查制度的功能作用不了解、对备案审查工作不熟悉、对备案审查工作要求不掌握，尤其是对新时代备案审查工作不够重视。通过建立健全备案审查工作情况定期向人大常委会报告机制，一方面促进人大常委会加强对备案审查工作的组织领导和统筹协调，推动研究解决备案审查工作中的重大问题；另一方面，推动备案审查结果向社会公开，使社会各界进一步了解认识和支持备案审查工作，切实提高人大法律监督实效。
（六）建立常态化备案审查工作业务培训机制，提高审查能力
备案审查工作涉及的法律问题、政策问题、理论问题比较多，业务能力要求高。备案审查工作人员是备案审查工作的具体承担者和实施者，其业务能力直接关系备案审查制度的执行实效。没有一批素质高能力强的专业人员，很难充分承担起备案审查职责。当前，地方人大常委会备案审查工作力量整体仍较薄弱，备案审查工作进展不平衡，人员配备、综合素质难以完全适应新时代备案审查工作的任务和要求。为实现短时间内有效解决因人手不足而带来审查能力不足的问题，一个重要的解决办法是发挥好现有备案审查工作人员的作用，将备案审查工作人员纳入立法工作队伍统筹建设，并通过建立常态化的备案审查工作人员业务培训机制，便于形成统一的备案审查工作标准，快速有效提高现有备案审查工作人员的综合素质，促进备案审查能力的提升。如广州市人大常委会注重业务培训，始终把加强对本会和各区人大常委会规范性文件备案审查工作的培训和指导作为一项重要工作职责，每年组织召开全市规范性文件备案审查工作会议，总结工作，交流经验，统一认识和工作标准；并邀请相关领导、专家学者作专题辅导报告，开展业务培训，解决实践难题，逐渐形成了以经验总结交流、专家理论讲解、实践专题辅导与嘉宾现场点评相结合的培训机制，实现以会代训、以训促学、以学促干，有力推动全市备案审查工作顺利开展。
结 语
法治兴则国家兴，法治强则国家强。党的十九大报告进一步对备案审查工作提出了新要求，为备案审查工作指明了方向。新时代赋予备案审查工作新的历史使命，地方人大常委会应当以贯彻落实党的十九大以及党的十九届四中全会决定精神为契机，主动适应新时代备案审查工作的新形势新任务新要求，不断深化对备案审查工作重要意义的认识，切实增强备案审查工作的责任意识、担当意识、作为意识，大力加强备案审查制度和能力建设，探索形成有效的备案审查工作机制，切实增强人大法律监督实效，有力维护国家法制统一和人民群众的合法权益，充分发挥备案审查在法治建设中的重要作用。
（作者邓成明系广州市人大常委会法制工作委员会主任；陈尚龙系广州市人大常委会法制工作委员会备案审查处二级主任科员）
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