珠三角《规划纲要》有了法律保障！《条例》出台给力珠三角改革创新
2008年底，当《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》（以下简称《规划纲要》）上升为国家战略时，敢为人先的南粤大地再获全国改革“试验田”重任。
今年7月29日，省人大常委会通过了《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》（以下简称《条例》），《规划纲要》将有了法律的保障！
记者从省规划纲要办获悉，9月1日，《条例》即将正式施行。《条例》将以地方立法的方式，确保作为国家规划文件《规划纲要》顺利实施和推进。
《条例》将从哪些方面力保《规划纲要》顺利落实？它有哪些新亮点新机制？业内专家对此如何评说？为此，记者采访了省人大常委会法工委、省规划纲要办和相关专家，对新鲜出炉的《条例》进行深入解读。
亮点一：新战略
确保《规划纲要》“指明灯”地位
在改革开放30周年之际，《规划纲要》及时出台。这一作为指导珠江三角洲地区当前和今后一个时期改革发展的行动纲领，对珠三角地区进行了新的定位，“科学发展模式试验区、深化改革先行区、扩大开放的重要国际门户、世界先进制造业和现代服务业基地、全国重要的经济中心”。
为突出《规划纲要》的重要战略定位及指导地位，增强执行力度，避免《规划纲要》的随意改变，《条例》明确规定，各级政府及其有关部门应当严格执行《规划纲要》，围绕《规划纲要》提出的总体要求和发展目标开展相关工作，任何单位和个人不得擅自调整《规划纲要》，因情况变化确需调整的，由省政府按照国家有关要求向国家有关主管部门提出调整建议。同时，《条例》还规定编制和修改相关规划要以《规划纲要》为依据或者相衔接。
亮点二：新机制
重点建立健全保障制度
《条例》突出为《规划纲要》的实施保驾护航，在组织协调、争议处理、信息共享、法制协调、评估考核等机制上都一一进行了明确。
《条例》规定，地方性法规和政府规章的制定机关应当根据实施《规划纲要》的需要，及时制定、修改或者废止有关地方性法规和政府规章。《条例》还对制定单独适用于珠江三角洲地区的地方性法规和政府规章作出了规定。
此外，在争议处理和信息共享等方面，《条例》规定，政府在执行区域协作发展决定或者合作协议，以及其他实施规划纲要中若发生争议，应协商解决，协商不成的，可以由共同的上一级政府作出决定。
而为改善政府管理，提高政府服务的效能和政府服务水平，《条例》提出省政府、珠江三角洲地区各级政府可共建一个公共信息数据库，建立和完善信息网络，统一信息交换标准和规范，实现珠江三角洲地区政府间的信息共享。
亮点三：新格局
统筹协调打造五个“一体化”
除了在机制体制方面建立健全相应的保障制度，《条例》对珠三角地区基础设施建设、产业布局、城市规划、环境保护、基本公共服务等重要和关键领域的一体化方面也作出了规定。
根据《条例》内容，省政府应当统筹跨行政区域的产业发展规划，明确区域内产业发展定位、发展重点和空间布局，完善有关政策措施，在珠江三角洲地区重大产业项目布局和共建共享方面建立协调机制，支持珠江三角洲地区和珠江三角洲以外的地区的产业和劳动力转移，加速产业一体化布局。
此外，还要统筹规划交通、能源、水资源、信息基础网络等基础设施建设，推进基础设施一体化建设；统筹珠三角地区城市、各类园区、开发区、合作区的布局、规模和规划建设标准，推动城乡规划一体化；确定珠三角地区基本公共服务一体化的范围，逐步建立珠三角基本公共服务一体化的财政投入及其保障机制，加快基本公共服务一体化；统筹规划建设珠三角地区环境保护基础设施，建立区域性环境信息网络和污染源动态管理信息系统，推动环境保护一体化。
亮点四：新探索
改革创新可“先试再立”
改革创新是《规划纲要》的核心之一，然而，针对广东行政、经济、社会管理等面临的重点、热点和难点问题，如何通过改革创新寻求治本之策，建立健全适应新形势新任务的体制机制？对此，《条例》给出了答案：先试点再立法。
《条例》明确规定，改革创新涉及面广、问题复杂的，可以在局部地区或者部分单位进行试点；条件成熟时可以制定地方性法规。对符合规划纲要的总体要求和发展目标，有利于科学发展的改革创新，要选择有条件的地区进行局部试点，控制风险，稳妥推进；对经实践证明行之有效、符合社会主义市场经济基本规律的改革措施，要及时通过立法的形式确定下来；对已不符合社会主义市场经济体制要求的法律法规，要按照立法程序及时修订或者废止。
亮点五：新试验
试验县镇扩权探路行政改革
富县强镇事权改革，是新形势下在改革“试验田”中进行的新试验，扩大县级人民政府和镇人民政府经济社会管理权限是《规划纲要》对创新行政管理体制提出的具体要求。
为此，《条例》明确了扩权的范围和原则、条件和程序，规定“实施规划纲要需要扩大县级人民政府和镇人民政府市场监管、社会管理、公共服务方面的行政管理职权的，应当坚持科学发展、权责统一、分类指导的原则。”
在条件方面，规定县级人民政府及其部门、具备一定人口规模和经济实力的镇人民政府，经省政府批准可以行使地方性法规、政府规章规定的由地级以上市政府及其部门行使的行政管理职权。在程序方面，规定对批准下放的行政管理事项，由省政府统一制定调整目录；省政府作出的批准决定和制订的行政管理事项调整目录应当向省人民代表大会常务委员会备案，并向社会公告。
【高端访谈】
实施好《条例》是贯彻落实胡锦涛总书记视察广东重要讲话精神的重大举措
9月1日起，《条例》即将正式施行，珠三角《规划纲要》开始有了法律的保障。对于《条例》如何强化《规划纲要》实施的约束力，如何保障《规划纲要》达到既定的规划目标，如何给力珠三角地区改革创新？带着这些问题，记者对省政府秘书长、省规划纲要办主任唐豪进行了独家专访。
记者：《条例》实施在即，您觉得它对于珠三角《规划纲要》的实施有何深远的意义？
唐豪：最近，胡锦涛总书记在视察广东时，要求广东紧紧抓住国家支持东部地区率先发展、支持珠江三角洲地区改革发展、支持经济特区创新发展的宝贵机遇，切实当好推动科学发展、促进社会和谐的排头兵，朝着率先全面建成小康社会的目标奋勇前进。汪洋书记强调要认真学习胡锦涛总书记重要讲话精神，做到“五个深刻认识，五个增强”，结合实际、真抓实干，推动全省各项工作。《条例》即将于9月1日起正式实施，这是我省贯彻落实胡锦涛总书记视察广东重要讲话精神的重大举措，是以地方性法规保障国家重要区域发展规划实施的创举。《条例》的出台，标志着全省实施《规划纲要》工作走入了法治轨道，将从根本上确保实施《规划纲要》的持续纵深推进，对推动珠三角地区乃至全省加快科学发展，切实当好推动科学发展、促进社会和谐的排头兵将发挥积极作用，具有深远的意义。
记者：省实施《规划纲要》有那些重大举措？取得什么成效？
唐豪：胡锦涛总书记在视察广东重要讲话中指出，广东在国家发展中具有举足轻重的地位。在新的形势下进一步加快珠三角地区改革发展，符合时代要求，事关全国大局。省委、省政府高度重视，把实施《规划纲要》作为全省各项工作的头等大事，汪洋书记多次召开会议并经常作出批示，研究、推进《规划纲要》的实施，以黄华华省长为组长的省实施《规划纲要》领导小组，统筹部署，全力推进《规划纲要》的各项工作任务。汪洋书记、黄华华省长先后两次亲自带队到珠三角各市召开现场会，推动各市深入贯彻落实《规划纲要》，加快产业转型升级。各市、各部门采取一系列措施，认真落实省委、省政府部署工作，实施《规划纲要》取得明显成效：珠三角地区产业转型升级成效显著；区域一体化进程全面加快；以民生为重点的社会建设取得重要成果。
实践证明，《规划纲要》为珠三角地区经济社会发展注入了强劲动力，是珠三角地区乃至全省有效应对国际金融危机、推动科学发展的重要法宝。
记者：《规划纲要》是一部政府规划文件，《条例》如何强化《规划纲要》实施的约束？
唐豪：《条例》明确将珠三角《规划纲要》作为各级政府及其部门工作的重要内容和依据，并要求各级政府定期向同级人大报告实施珠三角《规划纲要》工作情况及接受人大的监督。《规划纲要》是政府规划文件，而《条例》则是地方性法规，具有保障和促进作用。因此，《条例》出台以后，实施《规划纲要》就成为具有法定约束力的行为，《规划纲要》的实施得到了强化，并从法律和制度上确保了《规划纲要》的各项目标任务得到贯彻落实。
记者：在《规划纲要》的实施过程中，各级政府及部门可能会在贯彻落实过程中出现偏颇。《条例》如何规范他们的实施行为，以达到既定的规划目标？
唐豪：《条例》明确界定了珠三角《规划纲要》的实施主体——各级政府及其部门在实施过程中的职责，对制订计划、规划衔接、沟通协商、监督检查、责任追究等各个工作环节作出了具体规定，使实施珠三角《规划纲要》的各个环节成为制度化的工作，使各级政府及其部门实施珠三角《规划纲要》的行为更加规范化。
记者：深化改革是《规划纲要》赋予珠三角地区的一项重要历史使命，《条例》如何保障珠三角地区改革创新的动力？
唐豪：“先行先试”是珠三角《规划纲要》的核心精神和原则要求。《条例》不仅将这一原则法定化，在总则中明确将“改革创新、先行先试”作为实施《规划纲要》的原则，同时还提出了许多支持改革创新的“硬”条款，这些规定将为珠三角地区破除体制机制障碍、加快改革创新提供强有力的制度支撑，有助于形成解放思想、勇于创新的良好氛围，对珠三角地区深化改革将起到极大地鼓励和促进作用。
记者：《条例》正式实施在即，省规划纲要办有什么工作打算？
唐豪：《条例》的出台，为实施《规划纲要》提出了新的更高的要求。下一步，省规划纲要办将以《条例》的出台实施为契机，深入贯彻落实胡锦涛总书记视察广东讲话精神，按照省委十届八次、九次全会要求和今年5月份珠三角产业转型升级巡回讲评会的具体部署，围绕“加快转型升级、建设幸福广东”这一核心任务，做好督促检查、协调服务和学习宣传等，和各地、各部门共同努力，加快深入推进实施《规划纲要》各项工作，推动产业转型升级、提高自主创新能力、推进珠三角一体化、深化体制机制改革、加强社会管理创新等重点工作取得新的成效，确保省委、省政府的决策部署得到贯彻落实。
【专家声音】
○陈鸿宇：
《条例》使改革创新“更主动”
（省政府实施珠三角规划纲要专家库聘任专家，省人民政府参事、省委党校教授）：
改革创新、先行先试是《规划纲要》的核心。《条例》的发布，标志着我省将以地方立法的方式，将改革创新、先行先试法制化、规范化，从而使各项改革举措得以持续、稳定地向前推进。
《条例》的条款不再纠缠于“改革创新应不应该突破现有的地方性法规、政府规章”的争论，要求省政府和珠三角地区的地方立法机构，自觉地根据改革创新、先行先试的要求，更加主动、更加积极地制定、修改或者废止有关地方性法规和政府规章，对涉及面广、问题复杂的改革创新工作，允许先进行试点，条件成熟时再制定地方性法规，从而使改革创新和法制之间的关系更为明晰。
“提升珠三角，带动东西北”是《规划纲要》的主要目标，《条例》中，对珠三角一体化、区域合作、产业布局和“双转移”的协调机制和实现机制，都作出了规定。目前已经滞后于科学发展要求的行政管理体制特别是财政税收体制，《条例》提出“珠江三角洲地区地级以上市人民政府应当通过协作会议等形式，对涉及区域协作发展的重要事项进行沟通、协商，取得一致意见后作出决定或者签订合作协议，并严格执行。”充分体现了《条例》立足国情省情、立足实践、勇于探索创新的立法精神。
○林勇：
“一体化”不是口号是战略目标
（省政府实施珠三角规划纲要专家库聘任专家，华南师范大学经济与管理学院院长、教授）：
《条例》对珠三角地区改革发展规划提出了基础设施建设、产业布局、城乡规划、环境保护、基本公共服务等五方面一体化的要求，它突破了传统经济贸易一体化的框架，从更细化的角度对珠三角地区一体化发展的资源整合提出更高的要求。
一体化不是一个口号，它是一个战略目标，它的目的是要加快发展珠三角国际大都市群，以打造世界级绿色城镇群为目标，构建低碳生态化、高效能、高品质的城乡规划建设模式，资源的整合和规划布置都是为实施这一战略目标服务的。一体化是对珠三角地区产业布局和资源的重新配置，其最终目的是为了实现经济的可持续发展。在珠三角地区一体化实施进展过程中，广佛同城化取得明显的示范效果。三大经济圈建设也稳步推进，各自签署了一系列合作协议和专项合作协议，取得了重要的成效。然而，涉及珠三角一体化等的许多深层次问题与矛盾尚未有效突破，地方行政体制障碍仍是制约一体化的主要因素；在跨界产业布局调整、环境保护与治理等问题上协调推进难度很大；合作协议落实执行力不够、有些工作未按进度推进、中心城市的带动引领作用还没有得到充分发挥等问题突出。而《条例》的出台正是为了有效解决以上问题，进一步推进珠三角地区的一体化。
○陈广汉：
实施府际协议的法律保障
（省政府实施珠三角规划纲要专家库专家，中山大学港澳珠江三角洲研究中心主任、教授）：
《条例》对省政府落实好《规划纲要》规定的具体内容提供了法律上的支持。由于《规划纲要》是国家发改委对珠三角改革发展实施行政指导所制订的规范性文件，虽详细规划了珠三角地区在2008－2020年期间的具体发展方向，但没有规定各地政府机关不服从其行政指导时的行政处罚措施，是典型的行政指导性文件，没有产生法律强制力。
如果没有制定《条例》，广东省政府在实施《规划纲要》受制于各项程序约束，措施和力度有限。
《条例》规定省政府在推动与香港、澳门多方合作的职能定位和具体合作领域，是广东方面实施府际协议的法律保障。《粤港合作框架协议》、《粤澳合作框架协议》作为在中央政府见证下内地省份与香港、澳门特别行政区之间签署的府际协议，是对《规划纲要》的具体落实和将CEPA协议推向纵深的有力之举。因此，《条例》也是推进该协议目标的顺利实施、通过完善立法来明确CEPA协议及《框架协议》相应的法律地位的具体体现。
○郑方辉：
核心指向是保障创新
（省政府实施珠三角规划纲要专家库专家，华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师）：
从法规层面上对实施《规划纲要》进行立法为政府管理创新提供了制度保障。事实上，《规划纲要》涉及多元的责任主体，省、市、县、镇四级政府及其工作部门扮演重要的角色，对它们及其之间的权责规范与利益调节是保障规划纲要顺利实施的客观要求。
珠三角在中国率先改革开改，成就卓著，其中重要的原因在于政府主导下的体制创新，而政府管理与体制创新很大程度上取决于立法保障，某种意义上说，《条例》的核心指向即是保障创新。理论与经验表明：实施《规划纲要》关键在于政府管理创新，为此，《条例》的第二十五条规定，省及区内各级政府应根据规划纲要的总体要求和发展目标，创新行政、经济、社会管理的体制机制，涉及到复杂问题，可在局部地区或部分单位进行试点，条件成熟时再制定地方性法规。
