【优秀论文选登】设区的市立法引领推动改革的路径 —— 以广州市地方立法实践为例

　　立法与改革之间的关系分析

　　习近平总书记立足于全面推进依法治国的战略考量，从改革发展与立法之间的辩证关系入手，对发挥立法引领推动作用的内涵及外延进行了阐释。总的来说，就是要通过法律手段调整社会关系、保障经济发展，克服法的滞后性和局限性、强调法的预见性和前瞻性，变被动为主动，从而引领改革方向、推动社会发展。

　　■ 立法与改革之间的辩证关系

　　从理论上讲，立法是把稳定的、成熟的社会关系上升为法，把社会关系用法的形式固定下来，追求稳定性，其特点是“定”。改革是对原有的不适应经济社会发展的制度、做法进行改变，是社会主义制度进行自我完善的手段，其特点是“变”。从我国的立法实践来看，我们在用特点是“定”的立法来适应特点是“变”的改革过程中，也经历了“先改革后立法”“边改革边立法”到“凡属重大改革必须于法有据”几个阶段。

　　我们认为，法的“定”主要在于其程序法定、内容严谨、表意清晰，在适用上具有相对的稳定性，以切实维护法的权威尊严。立法具有滞后性，要求解决改革过程中的既有问题；立法更应该具有前瞻性，揭示改革发展规律，引领、推动、保障改革。之所以要发挥立法的引领和推动作用，主要是基于法治建设、党的领导、经济社会发展的迫切需要。首先，从推进社会主义法治国家建设的基本要求看，发挥立法的引领和推动作用是坚持依法治国、依法执政的必然要求，更是全面深化改革的重要保障。立法是法治建设的前提和基础，而通过立法确立改革路径、规范改革措施、推动改革进程、肯定改革成果，是全面深化改革的新形势赋予立法的新任务、新要求。其次，从党的政策与国家法律的关系看，党的政策和主张是立法的先导和指引，而通过立法调整社会利益关系，将党的主张转化为国家意志，成为全社会共同遵循的行为规范和准则，则可以更好地发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。再次，从经济社会发展的阶段看，在改革进入攻坚期和深水区的新阶段，迫切需要从体制机制上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，迫切需要发挥立法在做好改革顶层设计方面的重要作用。

　　■ 设区的市立法在引领推动改革中的特殊优势

　　改革要做到于法有据，不能从改革之初就直接进行国家立法，必须尊重客观规律，应势而谋、因势而动、顺势而为、循序渐进。实践证明，大部分改革创新都是在某个地域范围、时间节点率先形成萌芽，进而逐步在全地域、全时段铺开，最终实现全方位、全覆盖。因此，设区的市立法应当充分发挥国家立法“试验田”和“先行地”的作用，在改革的前沿阵地上冲锋陷阵。一是实施国家法律法规，发挥配套作用。修改后的立法法第七十三条规定，地方性法规可以为执行法律、行政法规的规定，根据本行政区域的实际情况作出具体规定。设区的市通过地方立法保证上位法得以有效实施，可以在保证法制统一性的前提下，结合地方经济发展水平、社会交往模式、商业交易习惯、地方民风民俗等作出符合地方实际的配套性规定，使得上位法的精神实质在地方土壤上落地生根、形成特色。二是依法规范地方性事务，发挥补充作用。自主性地方立法可以设定新的权利义务规范，对国家和社会生活产生重要影响，能够在立法权限范围内作出规定，对本地区特有的自然、人文景观进行专门保护、对本地区在政治、经济、社会、文化、民生等方面存在的特殊问题作出有针对性地回应，通过地方立法让法律精神实质得到有效的贯彻执行。三是先行先试，发挥探索作用。修改后的立法法第七十三条第二款规定：除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在改革开放初期，我国处于高速转型阶段，社会上出现了许多新问题、新情况、新苗头，但仅仅在特定区域或者特定阶段表现较为突出，在全国范围尚未形成一种具有广泛性、普遍性、持续性特征的社会趋势，此时进行全国性立法的时机尚不成熟。因此，有必要通过地方先行立法进行调整，在积累经验、时机成熟时再考虑国家立法的可行性。

　　设区的市发挥立法引领推动作用的阻碍与困境

　　设区的市的地方立法，既是传统事物，又是新生事物。1984年至1993年，国务院根据地方组织法的规定，分四次批准了19个设区的市享有较大的市地方立法权。2015年4月以来，全国新赋予地方立法权的市人大制定的地方性法规多达595件，立法数量呈现几何井喷式增长。但是，在数量急剧膨胀的背后，也存在一些问题。因此，要充分行使好设区的市立法权，让其在改革发展过程中产生正面积极作用，引领、推动和保障改革和经济社会的健康发展，还需要清醒地认识到当前设区的市地方立法存在的困难和问题。

　　■ 在立法方向上存在盲区

　　目前，设区的市对城乡建设与管理方面的立法诉求较大，但是对于立法方向、立法需求、立法时机的把握还存在一定的盲目性。例如，一些设区的市出现了政绩立法现象，盲目增加立法数量，将地方立法演变成了一场不同地区之间的立法竞赛，这种倾向完全偏离了立法法授予地方立法权的初衷。部分设区的市立法存在贪大求全的现象，对立法项目数量的关注远远超过了对解决本地区实际问题的追求，有的地方性法规过多引用甚至照搬照抄上位法，一定程度上存在重复立法问题，造成立法资源的浪费，客观上阻碍了全面深化改革的推进。

　　■ 在立法边界上存在困扰

　　修改后的立法法，对设区的市的立法权限作出了明确规定，将其限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面。对于过去没有行使过地方立法权的市来说，地方立法工作将面临从无到有的探索实践和原始积累，需要长时间的探索、实践、完善。把握好地方立法权限的尺度，必须通过学习、实践，不断深化认识、丰富经验，找准设区的市地方立法权与国家立法权的“黄金分割点”。在现有的立法空间范围之内，如何更好地利用发挥好地方立法在灵活性、能动性、适应性方面的优势，将成为当前立法工作的重心。从各设区的市的立法实践来看，对设区的市立法权限范围标准的把握还不统一，普遍存在对立法边界界定不清楚、理解不准确、落实不到位等问题，主要呈现出两种趋势：一是过度扩大对立法权限的理解，有的设区的市在开展立法工作过程中意图突破权限、打擦边球钻空子或者在法规条文中挟带、塞进超出三类权限事项范围的内容等等；二是过分缩窄对立法权限的把握，由于对立法法理解不够深入、把握不够准确，或者存在不敢立法、不愿立法、不会立法等客观原因，导致部分市在立法过程中显得过于保守，往往为以超越权限为由拒绝立法，很多可以立、应该立、必须立的法规项目得不到及时立项等等，立法不能为改革提供方向指引和制度保障。

　　■ 在立法水平上存在欠缺

　　立法质量的高低直接决定地方性法规的作用和实效，直接决定其能否对改革发展产生引领、推动和保障的正面效应。立法工作是一项理论性、技术性、规范性、逻辑性极强的专业工作，要求立法工作部门和立法工作队伍具备较高的专业素养和理论水平，要求建立形成完善的立法工作配套机制。立法法修改后，对于新获得地方立法权的市来说，立法工作队伍建设还不齐备、立法工作经验还有欠缺。直接导致立法特色不够突出、操作性不强，不能充分体现本地政治、经济、文化、生态水平，不能满足本地实际需求等等。立法质量问题，也是一个系统性问题，如果立法水平低下，不但无益于改革发展和社会进步，还会浪费社会资源、减缓发展速度、甚至产生其他更为严重的负面、消极的影响，进而成为改革发展的“绊脚石”。

　　设区的市立法引领推动改革发展的探索与实践

　　自1986年12月行使地方立法权以来，广州市人大常委会不断完善立法工作机制，着力提高立法质量，制定出台了一批具有先行性和先进性的地方性法规，推动了城市的持续快速发展。广州市30多年来的高速发展表明，地方立法是改革发展的导向标，是经济发展的助推器，是社会稳定的保险阀。从广州地方立法30多年的实践经验看，设区的市要充分发挥立法的引领推动作用，必须在当前的时代背景下考量和谋划地方立法工作，特别要妥善处理好以下三对关系：

　　■ 把握好立法稳定性与灵活性之间的关系

　　全国人大法律委员会原主任委员乔晓阳在第二十次全国地方立法研讨会上指出，要发挥好立法的引领推动作用，关键是实现立法与改革决策相衔接，即立法决策要与改革决策一致，立法要适应改革的需要、服务于改革。一方面，立法要指导、包容改革，一些改革事项还处于探索阶段，制度设计还未成熟的，立法应当有一定的前瞻性，为将来的改革发展预留空间。另一方面，立法要适应、服务改革，改革事项明确、内容合理的，要及时通过立法予以固化；因改革现有体制而使法规不适应现实需求的，要及时通过修改、废止法规作出调整。

　　一是在立法符合改革和社会经济发展方向的情况下，通过提升制度设计的前瞻性和法规条文的针对性、可操作性和刚性来引领、推动改革和社会经济发展，为将来的改革发展预留空间。当前，改革已经进入攻坚期和深水区，传统模式难以继续推动经济社会的高速发展，只有深入推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面的创新，才能保证经济社会始终行驶在高质量发展的“快车道”。广州市人大常委会在制定《广州市南沙新区条例》时，围绕南沙新区的战略定位和发展目标，作出了一系列制度设计，如坚持产业的高端定位、注重生态环境保护、创新社会治理、建立鼓励创新宽容失败的制度机制等等。通过这些有前瞻性、针对性的制度设计，引领和推动南沙新区的改革创新、先行先试。

　　二是在立法符合改革和社会经济的发展方向但不具备立法条件的情况下，暂不作出规定或作出授权性规定。广州市人大常委会在2017年制定《广州市非机动车和摩托车管理规定》时，在国家当时正在研究制定快递专用电动三轮车国家标准以及生产、使用、管理规定的大背景下，允许邮政、快递等行业使用符合快递专用电动三轮车国家标准的电动三轮车从事社区配送服务，同时授权市政府制定快递专用电动三轮车通行管理的配套规范性文件。

　　三是在所立之法已不符合改革和社会经济的发展方向的情况下，坚持立改废并重，及时修改、废止滞后于形势、对相关领域和事项难以起到引领和推动作用的法规。从2017年广州市第十五届人大常委会组建至今，市人大常委会法制工委共开展了一次法规全面清理、两次专项清理，修订、修正《广州市生态公益林条例》等8件法规，废止《广州涉案物价格鉴定管理条例》等11件法规，对滞后于经济社会发展，不符合改革发展方向的法规，及时进行了修改和废止。

　　■ 把握好法制统一性与突出地方特色之间的关系

　　立法法修改后，设区的市立法权限明确限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个事项。对这三个事项的理解，应当以全国人大法律委员会在关于立法法修正案（草案）审议结果的报告中所作的说明为依据。关于城乡建设与管理，主要包括城乡规划、基础设施建设、市政管理几个方面；关于环境保护，则是对影响人类生存和发展的各种天然和人工改造的自然因素的保护；关于历史文化保护，主要包括物质文化遗产和非物质文化遗产的保护。在现有制度框架下实现良法善治，就必须在法定权限内体现地方特色，在制度设计的精确性、合理性、可操作性上下功夫，提高立法技术的精度。

　　一是对于此前已享有地方立法权的较大的市，其立法权限范围要灵活把握。根据立法法第七十二条第六款和第八十二条第三款的相关规定，过去的较大市已经制定的地方性法规和地方政府规章继续有效。因此，可以将“继续有效”理解为较大的市人大及其常委会可以对“第二款规定事项范围以外的”已经制定的地方性法规继续进行修改、完善，也可以予以废止。这样，既符合立法法的规定，充分维护了立法法的权威，又在一定程度上解决了立法法修改后导致较大的市立法权缩小而引发的后续问题。当然，这一问题的根本解决还要依赖于立法法的下一次修改，或者由全国人大常委会及时出台立法解释，对以前的较大的市立法权限范围采用“负面清单模式”予以界定，即把较大的市立法不能触及的范围明确列举出来，除此之外的领域都可以涉及。

　　二是对于新行使地方立法权的设区的市而言，基于其缺乏立法经验以及立法能力和立法技术的现状，在实践中，要充分理解国家赋予设区的市立法权的原意，在制定立法规划和立法计划时要严格遵循“无授权不立法”的原则，不打“擦边球”，确保所制定的地方性法规属于立法法所规定的三类事项范围之内，避免出现违法争权、越权立法等现象。同时，省级人大常委会在指导和审批设区的市某一项具体的立法时，可以对“城乡建设与管理”的范围作较为灵活的理解和把握，即综合考虑新行使地方立法权的设区的市的立法能力、立法需求、经济社会发展水平等方面的实际状况，尊重差异性，对于发达地区从严把握、对于落后地区适当从宽，做到有所区分、宽严相济，督促、鞭策新行使地方立法权的设区的市提高立法能力和立法水平。

　　■ 把握好立法理念与立法能力之间的关系

　　从广州市三十多年从事地方立法实践的经验看，地方立法是一项长期的系统工程，也是一项政治性、科学性、专业性较强的工作，必须从多方面考量和研究。立法起意要成熟、立法模式要合理、立法观念要正确，设区的市地方立法要发挥引领、推动作用，不但需要确立正确的立法理念，还需要有相应的立法能力相配套，而立法能力又涉及到制度建设和队伍建设等关键环节，这些都是影响地方立法质量的重要因素。

　　一是立法理念要科学。要以立法为民为根本宗旨，以服务改革、引领改革、保障改革为主要标准，以立法解决问题、立法决策与党委重大决策相适应、立法回应群众关切为落脚点，科学合理选择立法项目。法国著名思想家孟德斯鸠有句名言：“节制是立法者的美德”。重视立法是好事，但立法资源是有限的。因此，要充分利用好有限的立法资源，结合本地实际，因地制宜、彰显特色、有的放矢，最大限定地发挥设区的市立法在促进经济社会发展中的作用。

　　二是立法方法要得当。习近平总书记在党的十九大报告中强调：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。这是做好新时代地方立法工作的基本方法，应贯穿于地方立法工作的始终。必须强调科学立法和民主立法，更加注重立法的针对性、实效性和可操作性，尽可能做到一事一法，最大限度地拓宽公众参与渠道，防止部门利益和地方保护主义法制化。通过建立健全科学立法、民主立法的制度机制，进一步提高设区的市地方性法规的质量，通过有效的制度设计将好的想法观念付诸实际。

　　三是立法队伍要过硬。立法是以法的形式对权利资源、权力资源以及其他有关社会利益，进行制度性配置和调控的专门活动。立法行为，归根结底是通过人的行为来完成的。因此，要做好设区的市地方立法工作，让其在改革发展进程中发挥引领推动作用，必须要建立一支素质过硬的立法人才队伍。对于立法工作者来说，首先是要专业知识过硬，对立法内容的完整性、法条表述的逻辑性、概念使用的准确性、法言法语运用的合理性等诸多内容进行仔细斟酌，最终形成高质量的法规文本。其次是要敢于担当，立法工作者在对法规草案条款，特别是关键条款进行研究修改时，对原则问题要坚定立场、敢于担当、顶住压力；对重大争议要保持定力、破除阻力、凝聚共识。再次，立法工作者要能吃苦，围绕立法重点难点问题，反复调研论证，及时掌握新情况、新变化、新需求，确保所立之法“立得住、行得通、真管用”。