增强乡镇人大监督工作实效的路径探索

　　党的十八大以来，习近平总书记在坚持和完善人民代表大会制度、全面依法治国、发展社会主义民主政治等方面，提出了一系列新思想新论断新要求。2017年的数据显示，我国从中央到地方五级人民代表大会共有267万多名代表，县乡两级人大代表占了总数的95%，目前在东莞市的近2 300名各级人大代表中，镇人大代表占比亦超过八成。乡镇人大作为我国最基层的地方国家权力机关，是反映广大人民民主权力和民主诉求的基础和终端，是实现人民当家作主权利最基础最直接的体现。根据地方组织法第九条的规定，乡镇人大有十三项职权，归纳起来主要为决定权、任免权和监督权，而基层人大的性质和特点决定了依法行使监督权是乡镇人大工作的核心。因此，如何更好发挥乡镇人大的监督作用，关键在于增强监督实效。这对于更好地坚持和完善人民代表大会制度，推进基层依法执政和依法行政，促进经济社会发展具有十分重要的意义。

　　2015年，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，是新形势下党中央加强县乡人大工作，推进社会主义民主法治建设的重要举措，深刻阐述了加强县乡人大工作和建设的重大意义、总体要求和重要原则，从此开启了县乡人大工作新局面。为此，广东省和东莞市先后出台《中共广东省委关于加强新形势下人大工作的决定》《关于大力推进县乡人大工作和建设的若干意见》《关于开展“推进县乡人大工作年”的指导意见》《中共东莞市委关于加强新形势下人大工作的意见》等文件，全面推进县乡人大工作建设。

　　乡镇人大监督工作的存在问题

　　近年来，虽然各地乡镇人大积极探索，人大监督工作得到了进一步加强，在不断强化监督意识、健全监督机制、拓宽监督渠道、改进监督方式等方面都取得了一定成效，但也必须清醒认识到，在实际的人大监督工作中仍存在各种问题。面对新时期新的发展形势，这些问题很大程度上制约了乡镇人大工作的有力开展，完善乡镇人大监督职能仍任重而道远。

　　监督重点不够突出。政府工作面广量大，人大监督无法做到事无巨细，在实施监督工作中，乡镇人大普遍存在监督选题针对性不强，一般性监督多、重大问题监督少的弊端，往往不能抓住重点，尤其对于群众反映强烈的社会热点难点问题未能及时纳入监督范围，导致产生了监督力量分散、“隔靴搔痒”的状况。

　　监督手段刚性不足。在现有的监督方式中，乡镇人大普遍采用听取审议工作报告、执法检查、调研视察等手段，而对部门评议、专题询问等刚性监督手段用得很少甚至搁置不用。由于监督手段的刚性不足，使人大监督显得软弱无力，直接影响了乡镇人大权威的进一步树立。

　　监督过程浮于形式。主要表现在程序性监督多，实质性能解决问题的监督少。不少乡镇一级代表的主动参与积极性不强，在审议报告时“蜻蜓点水”、浮于表面，往往对于发现的问题“点到即止”，没能提出更多建设性的意见建议。结果导致部分乡镇人大至今仍存在“扎扎实实走过场，认认真真搞形式”的现象，无法适应新时代下对县乡人大工作的更高要求。

　　监督问责缺乏力度。监督问责是增强监督实效的关键环节。但乡镇人大在现实工作中往往重问轻责，对监督中发现的问题跟踪督办不够、落实不到位，甚至存在问而不责等情况，导致某些问题年年审年年议却是“青山依旧”，问题实际并没有得到根本解决。

　　乡镇人大监督工作的症结分析

　　总的来说，当前乡镇人大监督工作存在问题可以概况为“三多三少”：程序性监督多，针对性监督少；弹性监督多，刚性监督少；一般性事后监督多，全过程跟踪监督少。这种监督工作的不到位并非朝夕形成的，追根溯源，既有工作机制上的短板，也有人大自身方面的问题。剖析其原因，主要有以下两大方面：

　　乡镇人大工作制度不够健全。乡镇人大监督工作存在问题的最根本原因，在于乡镇人大监督缺乏具体规定和工作程序，尤其是全国人大或法律对乡镇人大的监督均没有明确规定和相关要求。目前，只有县级以上地方各级人民代表大会常务委员会可以依据2006年8月通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》来规范行使闭会期间的监督职权，乡镇人大未被作为规范的主体。虽然2015年新修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予乡镇人大主席团在闭会期间开展监督工作的权限，2017年修订的《广东省乡镇人民代表大会工作条例》中第二十一条亦对乡镇人大主席团闭会期间的监督职权范围作了规定，但无论地方组织法还是工作条例，都只是赋权性质的原则性规定。

　　乡镇人大监督存在观念误区。乡镇人大监督工作存在问题的最直接原因，在于乡镇对于人大的法定地位和权力认识不够深入。一方面，部分乡镇人大存在“政府不高兴，不方便监督”的顾虑，其主动监督的意识不够强，对人大监督能发挥多大作用，监督问责该到什么程度才合适等问题感到困惑，往往造成人大监督权的“虚化”。另一方面，部分乡镇行政机关仍然存在轻视人大监督的现象，认为人大监督只是形式上的例行公事走过场，或者认为人大监督是在给政府工作找麻烦添障碍，没有引起根本上的重视。两方面的认识偏差影响了人大监督机制的有效运转，人大与政府在监督与支持中难以找准平衡点，使得人大监督工作处于被动局面。

　　乡镇人大监督工作的思路和举措

　　2014年9月，在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，习近平总书记提出“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威。”2019年7月，总书记对地方人大及其常委会工作再次作出重要指示，强调“地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。”乡镇人大只有把握新形势，完善监督职能，才能适应新常态，顺应新发展。

　　作为五级人大的最基层，乡镇人大自身就拥有植根人民、深入群众的天然优势，是人民代表大会制度的“神经末稍”，因此乡镇人大开展的监督工作更“接地气”、更贴实际。要做好新时期的人大监督工作，首先必须转变思想观念、提高政治认识——乡镇人大依法行使监督权，其根本原则是坚持党的全面领导，以“围绕中心、服务大局”为生命线，通过形成科学有效的权力运行制约和监督体系，依法把党委的决策意图上升为人民的意志，助推政府的各项工作更好落到实处。

　　这就要求乡镇人大认真处理好依法行使权力与大胆积极作为的关系。一方面必须严格依照宪法和法律的规定履职，不能随意突破；另一方面，按照习近平总书记和中央、省、市关于加强县乡人大工作和建设的部署，在宪法和法律框架之内，创造性地做好监督工作，不断丰富和完善人民代表大会制度。而大朗镇人大在结合新丰县人大等其他地区人大监督工作经验的基础上经过实践总结，创造性建立的“一年三问一评议”工作制度，为新时期乡镇人大如何做好监督工作提供了可操作可复制的思路。

　　“一年三问一评议”制度的运行机制

　　“一年三问一评议”制度，即大朗镇人大在年初镇人民代表大会审议通过政府报告并差额票决产生年度“十件民生实事”后，在大朗镇党委的领导和支持下，通过闭会期间第一次人大主席团会议讨论决定，从新一年的政府工作报告和“十件民生实事”中选取若干项重点工作予以监督立项，依次开展“年初问计划、年中问进度、年末问结果”，并对重点工作及其承办单位进行年末评议，实施针对性、跟踪式的刚性监督，增强人大监督工作实效。

　　决定重点监督事项。镇人大办结合镇党委新一年的工作部署和镇政府过去一年的工作落实情况，并围绕民众反映强烈的热点难点问题，从年初镇人代会审议通过的政府报告和差额票决产生的“十件民生实事”中拟定新一年人大监督政府重点工作的备选事项提交镇人大主席团会议，主席团结合大朗镇实际情况最终讨论决定3—5项作为镇人大年度重点监督问政的内容。比如2018年选取了三项重点监督事项开展“一年三问一评议”，2019年重点监督事项增加至五项，进一步加强人大监督的广度和力度。

　　年初问计划。对于确定的重点监督工作事项，由镇人大办公室在闭会期间主席团会议后交镇人民政府，由政府统一安排有关承办单位根据各项重点监督工作的年度目标任务，提出全年的落实计划，承办单位需在重点监督事项“年初问计划”工作会议上向镇人大代表汇报，并作表态发言。

　　年中问进度。主要以城建环保、教科文卫、农村农业、财政经济、社会治理五个人大代表专业小组为基础，在前三个季度不定期通过集中视察、专题调研、代表建议督办等形式开展监督工作，并在7月召开的重点监督事项“年中问进度”工作会议上听取和审议重点监督事项的年中进展情况报告。如2019年4月底组织教科文卫专业小组代表对年度五项重点监督事项中的“推进社区卫生服务中心迁建”和“建成大朗医院智能停车库”工作进行视察，由于各部门配合不到位，进度不及预期，代表们在座谈会上表达了群众急切加快建设进度的意见诉求，各有关单位借此机会在会上沟通协调，最终大大加快了工程进度，充分发挥人大对于政府工作积极的助推和促进作用。

　　年末问结果与评议。一般在每年12月至来年1月，通过召开“年末问结果”工作会议，听取镇政府或有关承办单位报告重点工作的办理结果。会上由人大代表对各项重点工作和各承办单位的满意度进行现场评议，其他未参会的人大代表由镇人大办另行组织进行评议。有关评议结果提交新一年年初的人代会，并抄报镇党委作为考评职能部门的重要依据。如2018年重点监督事项“截污次支管网建设”的年末评议中，由于工程建设进度和结果不符合年初计划预期，代表满意度仅为69.4%，该结果在2019年年初人代会上进行通报，“水污染防治工作”也因此继续被镇人大主席团定为2019年的五项重点监督事项之一，进一步提高了人大监督的刚性和硬性。

　　“一年三问一评议”制度的优势分析

　　坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。大朗镇人大始终坚持和加强党的全面领导，这既是方向保证，也是完善人大监督工作的重点所在。无论从前期重点监督事项的决定，还是“一年三问”各个环节的实施，镇人大都定期主动向党委汇报，积极争取镇党委的支持和保障，找准人大与政府在监督与支持中的平衡点，确保人大监督与党委部署步调一致，使镇人大监督工作能为党委决策提供参考。开展“一年三问”的过程中始终贴近基层、代表群众、维护民利，搭好镇人大“桥梁”，及时反映群众呼声。同时因为有了党委的高度重视和群众的扎实基础，政府部门也进一步提高对于人大地位和人大工作的认识，积极配合甚至主动邀请镇人大对部门工作进行监督，人大力量愈发彰显。

　　人大监督工作形成有效闭环，监督实效性显著增强。“一年三问一评议”制度精准把握住人大监督的尺度、力度和准度，极大解决了重点不突出、手段单一、浮于形式和缺乏力度等问题，工作存在不足的相关部门将持续受到代表的关注直到问题得到有效解决，监督工作的环环相扣最终形成有效闭环，不断强化巩固人大监督对于政府部门及其工作的鞭策效果和推动作用。

　　激发代表履职的积极性和主动性，提高代表参与度。通过代表专业小组开展监督工作，使得代表们的聚焦点更具针对性和侧重性，更能增强对于社会经济某一领域的专业度和深广度，提出更具建设性的意见建议。此外代表们对政府工作进行评议打分，“部门工作怎么样，由代表说了算”的模式让代表充分感受到监督工作有了抓手、多了后盾，监督的积极性和自信心不断增强，监督的水平不断提高。

　　大朗镇人大在宪法和法律框架下积极探索建立的“一年三问一评议”工作制度，使得镇人大监督工作有了行动准则，使得镇人大监督工作形成有效闭环，增强监督实效，充分发挥了基层人大的积极作用，彰显乡镇人大的新作为与新担当。大朗镇人大通过建立和不断完善“一年三问一评议”工作制度，既是坚持党的领导，围绕中心、服务大局的实践证明，更是创造性地做好监督工作的大胆尝试；既是新形势下加强和改进人大监督工作的现实需要，更是长期坚持、不断完善人民代表大会制度，开创乡镇人大工作新局面的重要路径。

(作者：东莞市大朗镇人大 叶建华 叶政樑)