法治日报：深圳地方立法缘何屡有首创之举

　　“坚持特区立法创新和变通是经济特区立法的根和魂。实践证明，凡是影响力大的、效果好的、解决问题多的法规都是创新和变通内容最突出的法规”

　　9月6日，《深圳经济特区人工智能产业促进条例》(以下简称《人工智能条例》)正式公布，将于今年11月1日起实施。

　　这是我国首部人工智能产业专项立法，深圳再次创下地方立法“全国首例”。

　　事实上，自1992年全国人大常委会授予深圳经济特区立法权以来，深圳一直发挥立法“试验田”作用，在多个领域先行先试，开全国之先河。

　　进入新的黄金发展期，“双区”(经济特区、先行示范区)叠加下的深圳发展活力进一步释放，从数字经济、智能网联汽车到人工智能等，在城市产业支撑和未来发展规划下，深圳加快了对新兴领域的立法探索。

　　授权特区立法权作变通规定

　　1992年7月1日，是深圳法治建设中具有里程碑意义的一天。

　　这一天，第七届全国人大常委会第二十六次会议通过《关于授权深圳市人民代表大会及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，正式授予深圳经济特区立法权。

　　自此，中国首份民营科技企业的“准生证”、我国第一批公司法、全国第一个人体器官捐献移植条例、率先在全国就和谐劳动关系专门立法、全国首例为社会建设立法……为全国提供了一个个“深圳样本”。

　　随着时代发展，另一个值得深圳铭记的时间则是2019年8月18日。当天，《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》(以下简称《意见》)正式公布，深圳迎来继兴办经济特区后的又一重大历史机遇。

　　《意见》明确了深圳“法治城市示范”的战略定位，并提出用足用好经济特区立法权，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。

　　深圳出色的立法探索和创新能力得益于中央的授权立法权，而《意见》无疑赋予了深圳新的法治使命，鼓励其继续创新，做好先行先试的职责。此后，从中央到地方都不断进一步推动深圳法治建设。

　　2020年11月，最高法发布《最高人民法院关于支持和保障深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，全方位支持保障深圳先行示范区建设。2021年5月，中央全面依法治国委员会印发《关于支持深圳建设中国特色社会主义法治先行示范城市的意见》，提出深圳市要率先形成中国特色社会主义法治城市的制度体系。

　　2021年4月，中共广东省委、广东省人民政府印发《关于支持实施深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点的若干措施》，从六个方面提出了22项支持事项;今年8月初，中共深圳市委公布《法治深圳建设规划(2021—2025年)》(以下简称《深圳建设规划》)，再次重申“用足用好经济特区立法权”，要求立法突出深圳特色。

　　“在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，根据授权对国家法律、行政法规、地方性法规作变通规定，是深圳特区立法权的根本特征和区别于一般地方立法的独特之处。”在今年8月底深圳市人大常委会召开深圳经济特区授权立法三十周年座谈会上，深圳市人大常委会党组书记、主任骆文智表示。

　　“坚持特区立法创新和变通是经济特区立法的根和魂。实践证明，凡是影响力大的、效果好的、解决问题多的法规都是创新和变通内容最突出的法规。”深圳大学经济特区立法研究中心主任、深圳市人大常委会首席立法咨询专家黄亚英认为。

　　新兴领域立法“先行先试”

　　“根据先行示范区战略定位和深化改革开放需要，在要素市场化配置、创新链产业链融合发展、高水平开放型经济、生态环境和城市空间治理等重要领域深化立法探索。拓宽经济特区立法空间，在新兴领域开展创新性、试验性立法。”《深圳建设规划》无疑诠释了立法的“深圳特色”。

　　从实践来看，“双区”叠加下的深圳，除在科技创新、医疗等重点领域外，立法的另一重点就是新兴领域。

　　近三年来，深圳经济特区陆续出台了绿色金融条例、数据条例、智能网联汽车管理条例、人工智能产业促进条例、数字经济产业促进条例等一批针对性新兴领域的引领性法规。

　　2021年3月1日实施的《深圳经济特区绿色金融条例》，是我国首部绿色金融法律法规，在金融机构环境信息披露、绿色投资评估等领域实现突破。2022年1月1日实施的《深圳经济特区数据条例》，则是国内数据领域首部基础性、综合性立法，不仅率先提出了“数据权益”概念，还明确处理个人数据要遵循“最小必要”原则，规定人脸识别数据不可滥用、“大数据杀熟”最高可罚5000万元等。

　　而《深圳特区智能网联汽车管理条例》(以下简称《智能网联汽车条例》)和《人工智能条例》，则均是我国在相关产业的首部专项立法，填补了法律空白。

　　今年8月1日，《智能网联汽车条例》施行后，多家智能网联车企纷纷上路测试，随着不设安全员、完全自动驾驶的汽车上路，深圳成为国内首个允许“真无人”自动驾驶汽车上路的城市。

　　此次的《人工智能条例》也提出创新产品准入制度，对于国家、地方尚未制定标准但符合国际先进产品标准或者规范的低风险人工智能产品和服务，允许通过测试、试验、试点等方式在深圳开展先行先试。

　　根据今年5月公布的深圳市人大常委会2022年度立法计划，全年拟安排法规项目33件，数量为近年来之最。其中，继续审议的16件中，排在前列的均为针对新兴领域的立法项目，除已经出台的智能网联汽车管理条例、人工智能产业促进条例、数字经济产业促进条例，还包括《深圳经济特区细胞和基因产业促进条例》。

　　今年深圳两会期间，多位代表就对加强重要领域、新兴领域立法表示赞同，建议在确保立法质量的前提下，有计划、有重点地推进相关工作。“在立法方面，人大积极作为，支持新兴产业发展，将特区立法权用得非常到位。” 深圳市人大代表龙玉峰表示。

　　“深圳不仅是经济体制改革的试验田，也是我国法治建设的拓荒者。30年来，凡属于先行性、探索性、创新性的制度建设，均大胆运用特区立法权，充分发挥其在解决经济社会发展深层次矛盾、突破改革发展瓶颈方面的优势，助推深圳改革开放向纵深发展。”骆文智指出，尤其是《意见》公布以来，深圳加快推进重要领域和新兴领域立法，出台了一批具有全国首创性和引领性、体现改革创新和先行示范的法规。

　　产业“领跑”作支撑

　　深圳运用特区立法权，瞄准新兴领域“先行先试”，显然是有其产业支撑和现实需求的。

　　2011年，深圳地区生产总值突破1万亿元，进入全国内地大中城市“万亿城市俱乐部”。根据今年深圳市《政府工作报告》，2021年深圳市地区生产总值已达3.07万亿元。而这十年间，战略性新兴产业增加值占地区生产总值比重提升至39.6%。

　　提到全国“最互联”的城市，非深圳莫属。这座城市汇聚着大量互联网企业，也拥有着庞大的网民基数，也诞生着各种互联网相关新技术和新应用。

　　深圳市网络媒体协会发布的《2020深圳市互联网发展状况研究报告》显示，截至2020年12月，深圳市网民规模达到1244万，互联网普及率高达93.2%，互联网普及率位居全国第一。而深圳更是全国首个5G独立组网全覆盖的城市，5G基站密度国内第一，5G标准必要专利总量全球领先。

　　在软件与信息服务、智能网联汽车、新能源、生物医药等多个战略性新兴产业拥有雄厚的产业累积，汇聚了华为、中兴、腾讯、大疆、比亚迪等多个领域的头部企业。

　　以智能网联汽车为例，华为、比亚迪、元戎启行等企业覆盖了三电系统、自动驾驶、芯片、数字座舱、传感器等各领域，不仅为电动汽车提供了完备的产业链，也在人工智能、区块链、大数据等前沿数字技术领域为智能网联汽车产业技术创新强劲赋能。

　　今年深圳市发布的《深圳市培育发展智能网联汽车产业集群行动计划(2022-2025年)》指出，2021年深圳智能网联汽车产业营业收入为1066亿元，涉及自动驾驶的企业达800家;到2025年，深圳智能网联汽车产业营业收入将达到2000亿元，形成10家以上营收超百亿企业、20家以上营收超十亿企业的战略梯队。

　　这无疑为《人工智能条例》等新兴领域法规的出台提供了经验累积和“先行先试”的实施条件。而从深圳市的战略规划来看，未来发展新兴产业，也需要相关法规制度保驾护航。

　　今年6月6日，深圳出台《关于发展壮大战略性新兴产业集群和培育发展未来产业的意见》，提出培育发展壮大“20+8”产业集群，即发展以先进制造业为主体的20个战略性新兴产业集群，前瞻布局8大未来产业。明确目标到2025年，战略性新兴产业增加值超过1.5万亿元，成为推动经济社会高质量发展的主引擎。同日，深圳还发布了22个政策文件，其中的20个分别对深圳20个战略性新兴产业集群提出明确的发展目标和重点任务。

　　此外，近年来，为加快相关产业发展，深圳还实施战略性新兴产业扶持计划，对相关研发、生产及服务企事业单位、民办非企业等机构给予项目资金补助。8月29日，深圳最新通过验收的35个新兴产业项目就涵盖高端装备、生物医药、数字经济、绿色低碳、新材料等多个领域。

　　而《法治周末》记者发现，在深圳市人大常委会2022年度立法计划预备的27件项目中，预备制定项目的首位即是《深圳经济特区战略性新兴产业促进条例》。

　　“深圳综合配套改革方案的内容丰富，任务艰巨、时间紧迫，其中大部分具体改革方案都具有创新性和突破性，可以说，深圳各行各业各领域的改革都离不开特区立法的支撑和保障。因此，敢用、会用、用好用足立法权，对经济特区能否继续引领改革开放至关重要。”黄亚英认为，深圳特区继续“特”下去的三大法宝:一是“双区”建设的区位优势，二是先行先试的政策优势，三是特区立法权的优势。