坚持走科学、生态、节俭的城市绿化发展之路 立法推动为人民种树、为群众造福——省人大常委会修订出台《广东省城市绿化条例》解读

　　习近平总书记高度重视城市绿化工作，多次就城市绿化工作作出系列重要指示，发表系列重要论述，为城市绿化立法工作指明了方向。2021年，国务院办公厅印发《关于科学绿化的指导意见》，提出走科学、生态、节俭的绿化发展之路，增强生态系统功能和生态产品供给能力。2022年，省委印发《关于深入推进绿美广东生态建设的决定》，提出要打造人与自然和谐共生的绿美广东样板，走出新时代绿水青山就是金山银山的广东路径。《广东省城市绿化条例》（以下简称《条例》）自2000年实施至今已有23年，未进行过全面修订，部分条款与上位法、国家和省的相关要求不相适应，已经滞后于城市绿化工作高质量发展需要。省人大常委会积极推动《条例》修订工作，着力解决《条例》存在问题，推动提升城市绿化规划、建设、管理和保护水平。《条例》已于2023年11月23日经省十四届人大常委会第六次会议审议通过，将于2024年1月1日实施。《条例》的修订加强了规划控制、优化了建设程序、强化了保护管理，对推动我省城市绿化事业的高质量发展，促进科学、生态、节俭绿化，增进人民身心健康具有重大意义。

　　全面贯彻落实习近平生态文明思想

　　着力为推进绿美广东生态建设提供法治保障

　　习近平生态文明思想对新时代生态文明建设总体思路、重大原则、目标任务、建设路径等进行了全面谋划，是新时代生态文明建设的根本遵循和行动指南。习近平总书记强调“要坚持以人民为中心的发展思想，持之以恒开展国土绿化，因地制宜，科学规划，不刻意追求奇花异草、名贵树木，真正做到为人民种树，为群众造福”，要求“搞好城市内绿化，使城市适宜绿化的地方都绿起来”。省人大常委会全面贯彻落实习近平生态文明思想，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，通过修改《条例》统筹推动绿美广东生态建设，全面体现新时代城市绿化工作新要求。

　　一是落实规划引领、合理布局的要求。编制城市绿地系统规划，可以有效保护和改善城市生态环境，优化城市人居环境，促进城市可持续发展。为做好城市绿地系统规划工作，加强与国土空间规划的衔接，《条例》第十条第一款规定市、县人民政府城市绿化主管部门应当根据国土空间规划组织编制城市绿地系统规划，报本级人民政府审批。经批准的城市绿地系统规划应当报上一级人民政府城市绿化主管部门备案，并纳入同级国土空间基础信息平台，叠加至国土空间规划“一张图”上。为科学制定各类城市绿地的发展指标，合理安排城市各类园林绿地建设和市域大环境绿化的空间布局，第十条第二款规定，城市绿地系统规划应当突出岭南特色，适应当地气候特点，科学规定各类城市绿地指标，合理安排各类绿地的空间布局，满足城市健康、安全、宜居的要求。第十一条还进一步明确，公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地的绿地率应当根据用地面积、形状、功能类型等具体确定。为推动规划的实施，第十条第五款规定市、县人民政府应当建立城市绿地系统规划实施情况评估机制，定期对规划实施成效进行全面评估。为避免规划随意变更，第十条第三款还规定，经批准的城市绿地系统规划不得擅自变更；确需变更的，应当按照原审批程序报批并备案。

　　二是落实保护优先、绿色发展的要求。《条例》坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚决守住自然生态安全边界，坚定不移走绿色高质量发展之路。为加强树木的保护，最大限度避免因工程建设项目迁移砍伐树木，第二十五条规定，工程建设项目应当最大限度避免迁移、砍伐树木；无法避免的，应当在立项或者规划许可阶段、初步设计阶段相关文件中编制树木保护专章。为避免随意迁移、砍伐树木，第二十八条对可以迁移、砍伐树木的情形作了具体规范，规定了“对人身安全、公共安全构成威胁或者严重影响居住采光、通风的，城市建设或者城市基础设施维护需要的；城市建设或者城市基础设施维护需要的；因树木生长抚育需要的；发生检疫性病虫害或者其他严重病虫害，未能有效治理的；树木已经死亡的”等六种情形经批准可以迁移树木，并且明确了这六种情形中确无迁移价值的才可以经批准砍伐树木。为严格规范迁移、砍伐树木的审批，第二十九条规定了迁移、砍伐树木的审批权限，其中，迁移、砍伐二百株以上树木或者历史名园等重要场所树木的，由地级以上市人民政府城市绿化主管部门审核后，报地级以上市人民政府批准。同时规定，城市绿化主管部门在批准前，应当进行现场查勘、征求社会公众意见，并进行公示。并对征求专家意见及组织专家论证的情形作出要求。为加强对迁移、砍伐树木的社会监督，第二十九条第三款还规定城市绿化主管部门应当依法定期向社会公开迁移、砍伐城市树木的审批、监督检查情况。此外，为加强树木迁移后的监管，第三十条明确了树木迁移单位和个人的责任，规定树木迁移后一年内未成活的，城市绿化主管部门应当督促申请人补植相应的树木。

　　三是落实节约优先、绿化为民的要求。《条例》坚持遵循生态系统内在规律，节俭务实推进城市绿化，着力提升人民群众的获得感和幸福感。为拓展城市绿地空间，提升人居环境品质，第十九条规定各级人民政府应当完善边角地、空闲土地绿化激励政策，利用边角地、空闲土地等改造建设口袋公园，并对城市绿化范围内闲置的建设用地的临时绿化作了原则性规定。为推进节约型城市绿化建设，第二十条第一款规定各级人民政府应当按照节约和集约利用土地的原则推进城市绿化，加强现有绿地和树木的保护，避免盲目大规模更换树种和绿地改造。为推进立体绿化，第二十条第二款还规定各级人民政府应当科学配置绿化植物，推广垂直绿化、屋顶绿化、桥梁绿化等形式的立体绿化和家庭绿植，并明确要求：政府投资建设的公共建筑、市政公用设施等，在符合公共安全的情况下，适宜采取立体绿化的，应当实施立体绿化。

　　统筹做好城市绿化工作

　　让城市适宜绿化的地方都绿起来

　　城市绿化是城市生态系统的重要组成部分，在改善城市环境、维持生态平衡、美化城市景观方面发挥着重要作用。省人大常委会全面落实省委《关于深入推进绿美广东生态建设的决定》，压实各方责任，加强城市绿化宣传教育，引导社会公众积极参与城市绿化事业，推动绿美广东生态建设。 

　　一是明确适用范围和绿化指标。为更加准确地界定《条例》适用范围，根据中共中央、国务院关于多规合一的要求和《中华人民共和国土地管理法实施条例》关于“三区三线”的规定，第二条明确了其适用于本省行政区域城镇开发边界内的城市绿化及城镇开发边界外纳入城市绿地系统规划的城市绿地的规划、建设、保护和管理。为与上位法和国家相关标准相衔接，修订后，删除了原条例中城市绿化规划建设指标、城市绿地用地面积要求等应由国家规定的内容,并在第十一条作出援引性规定，城市人均公共绿地面积、绿化覆盖率和各类用地绿地率等绿化指标，按照国家规定执行。同时该条还明确，公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地的绿地率应当根据用地面积、形状、功能类型等具体确定。

　　二是压实政府及部门城市绿化工作责任。针对各地在执法实践中遇到的部门职责边界不清晰、管理职责界定不清等问题，《条例》着力明晰政府和部门的职责边界，第三条规定了县级以上人民政府应当统筹做好城市绿化工作，将其纳入国民经济和社会发展计划，安排资金用于城市绿化。县级以上人民政府应当推进绿美广东生态建设，依托自然资源和人文特色，利用植被、湿地、河涌、绿地、人文景观等资源，建设绿道、碧道、生态廊道和古驿道。镇人民政府和街道办事处按照各自职责做好本辖区内的城市绿化工作，推进绿美广东生态建设。第四条明确了省人民政府住房城乡建设主管部门是全省城市绿化主管部门，负责全省城市绿化管理工作，组织实施本条例。市、县（区）人民政府城市绿化主管部门负责本行政区域内城市绿化工作。县级以上人民政府自然资源、生态环境、交通运输、水利、文化和旅游、林业等有关部门在各自职责范围内做好城市绿化相关工作。

　　三是引导全民植绿护绿爱绿。为推动全民义务植树，更好组织社会各方面参与城市绿化，鼓励、引导社会资本参与城市绿化工作，《条例》第七条规定各级人民政府应当结合每年全国植树节和省义务植树活动月，组织各行各业和公民开展城市绿化活动；建立健全社会资本参与机制，鼓励、引导社会资本参与城市绿化工作。支持城市绿化相关行业协会建立健全行业自律制度，组织开展行业培训，推动行业科技创新。鼓励单位和个人通过造林绿化、抚育管护、自然保护、认种认养、设施修建、捐资捐物、志愿服务等形式参与城市绿化。第八条规定了任何单位和个人都有权对破坏城市绿化的行为进行劝阻、投诉和举报。县级以上人民政府城市绿化主管部门应当主动向社会公开城市绿化的规划、建设、保护和管理等相关信息，向社会公布统一受理投诉、举报的方式和途径。为加强城市绿化宣传教育，增强社会各界爱绿植绿护绿意识，第九条要求各级人民政府应当普及城市绿化相关知识和法律法规。鼓励支持新闻媒体以及基层群众性自治组织、企业事业单位、志愿者等开展城市绿化、全民义务植树等宣传活动。

　　推动提升城市绿化质量和成效

　　构建美丽宜居的城市绿色生态环境

　　城市绿化是城市重要的基础设施，高质量的城市绿化对调节气候、保持水土、减少污染、美化环境、促进经济社会发展和提高人民生活质量具有重要作用。省人大常委会坚持以人民为中心的发展思想，贯彻落实省委实施城乡一体绿美提升行动要求，坚持科学绿化，推动精准提升城市绿化质量，保护生物多样性，营造“城在林中、路在绿中、房在园中、人在景中”的绿美城市人居环境。

　　一是引领科技赋能，加强信息化管理。城市绿化事业的高质量发展离不开科技的创新发展，为推动城市绿化的科技进步，充分发挥科技创新带动作用，强化科技支撑，《条例》第五条规定县级以上人民政府应当推动城市绿化科学技术研究和成果转化，开展重要乡土树种草种资源收集保护、开发利用、种苗繁育等关键技术和设施研发，推广应用绿化先进技术，发展岭南特色乡土植物。为加强城市绿化信息化建设水平，完善绿化资源数字档案，强化城市绿化数据共享，实现绿化工作智慧化，第六条要求县级以上人民政府城市绿化主管部门应当会同相关部门利用信息化技术，开展绿化资源、外来入侵物种、病虫害等的调查、监测，按照规定实行数据共享。鼓励县级以上人民政府城市绿化主管部门建立和完善绿化管理系统。

　　二是科学选择树种，加强外来入侵物种防控。为科学选择城市绿化树种，确保城市绿化生态安全以及在城市绿化中突出本地特色，《条例》第十二条规定城市绿化应当科学选择绿化树种，优先采用优良乡土树种。省人民政府城市绿化主管部门应当科学制定、定期公布全省城市绿化适用树种名录，并动态调整。名录应当优先选用乡土树种。名录的编制、调整应当组织专家论证，并征求社会公众的意见。城市绿化建设使用名录外树种的，所在地城市绿化主管部门应当组织专家论证。第十三条规定县级以上人民政府应当组织有关部门加强城市绿化中的外来入侵物种防控工作。

　　三是加强绿化工程监督管理，提高绿化工作质量。为从源头上提高城市绿化建设水平，《条例》第十四条规定政府投资的城市绿化工程、工程建设项目的附属绿化工程的设计方案，应当有城市绿化主管部门参加审查。为加强对绿化工程的监管，提高绿化工程质量，第十五条规定城市绿化工程依法应当实行招标的，招标文件中应当按照规定明确投标人需具备与城市绿化工程相匹配的履约能力要求，资格审查委员会、评标委员会应当包含园林绿化专家。第十七条规定城市绿化工程竣工后，建设单位应当及时组织验收，并通知项目所在地城市绿化主管部门；城市绿化主管部门或者其委托的质量安全监督机构应当按照有关规定监督工程竣工验收。为保证绿化工程能按期完成，第十八条对附属绿化工程完成期限作出要求，规定工程建设项目的附属绿化工程应当与主体工程同时完成；确因不可抗力等特殊原因不能同时完成的，完成时间不得迟于不可抗力结束后植物种植的下一个周期。

　　四是积极推进城市绿化美化工作，提升人居环境品质。为加强城市亲水岸线绿化，《条例》第二十一条规定，县级以上人民政府应当结合原有的地形、地貌、水体、植被和历史文化遗址等自然、人文条件，开展城市河道、景观水体护坡驳岸的绿化与修复，推进绿化、水域、道路融合。为规范城市行道树种植，修补城市功能，改善群众出行条件，第二十二条规定新建、扩建道路应当种植行道树。城市绿化主管部门应当结合本地实际加强林荫路的建设与保护。为满足人民群众对城市绿色生态空间的需求、增加群众绿色活动空间，第二十三条提出支持城市绿地开放共享，鼓励有条件的机关、企业事业单位向社会开放共享本单位附属绿地。

　　健全城市绿化管理制度

　　强化城市生态资源保护监管

　　城市绿化的高质量发展，有赖于城市绿化法制的建设。2022年，省人大常委会对《条例》实施情况进行了执法检查，发现存在城市绿化保护管理水平不高、审批制度执行不严格不严密、监管执法不够到位等方面的问题。省人大常委会坚持针对问题立法，立法解决问题，综合运用各种社会治理方式，突出务实管用有效的特征，进一步健全城市绿化管理制度，落实各方管理职责，加强对城市绿化工作的保护管理和监督指导。

　　一是压实城市绿化管理责任。为规范城市绿地的保护和管理，压实各方职责，《条例》第二十四条对居住区绿地、其他城市绿地的保护和管理责任人作出具体规定，要求城市绿地的保护和管理责任人应当建立、健全绿化管理制度，及时修剪影响人身、房屋、交通和管线安全的树木，及时扑灭植物疫情，并明确树木修剪应当按照相关标准和技术规范进行。为压实主管部门责任，第二十四条还规定，对城市绿地的保护和管理责任人没有规定的情况下，城市绿化主管部门为城市绿地的保护和管理责任人；城市绿化主管部门应当制定树木迁移、修剪等城市绿地保护和管理工作的相关技术规范并加强指导、培训，对城市绿地的保护和管理工作进行检查、监督。

　　二是完善绿地相关审批管理制度。为保证城市绿地不被侵占，保护城市绿地，从严审批大面积占用城市绿地的行为，《条例》第二十六条对临时占用绿地的面积及对应的审批权限作出了具体要求，规范了审批程序，规定临时占用城市绿地的期限一般不得超过二年，能源、交通、水利等建设周期较长的基础设施项目占用期限不得超过四年；法律、行政法规另有规定的除外。占用期满后，建设单位应当按照规定的期限、质量要求恢复绿地。为加强对改变绿地使用性质等行为的管理，第二十七条规定城市绿地设置相关公共设施设备，办理相关手续时应当征求城市绿化主管部门意见；属于改变城市绿地使用性质的，应当依法报城市绿化主管部门审批。第三十一条还对紧急情况下临时占用绿地或者迁移、砍伐树木的，可行先行实施及后续手续办理作了规定。

　　三是加强古树名木和历史名园的保护管理。古树名木和历史名园是自然界和前人留给我们的瑰宝，是城市绿化的重要组成部分，是一种不可再生的自然和文化遗产，具有重要的科学和历史观赏价值。为加强古树名木的保护管理，《条例》第三十二条规定严禁砍伐或者擅自迁移、修剪古树名木，并对因国家、省级重点建设项目无法避让或者无法有效保护古树名木，或者古树名木的生长状况对公众生命、财产安全可能造成重大危害，且采取防护措施后仍无法消除安全隐患，确需迁移城市古树名木的审批程序作了严格的规定。为规范古树名木的修剪工作，第三十二条规定，古树名木的生长状况对公众生命、财产安全可能造成危害的，城市绿化主管部门可以适当采取修剪、支架等防护措施消除安全隐患的规定。为加强历史名园的保护管理，第三十四条规定，城市绿化主管部门应当对历史名园的绿化工作进行监督管理，加强岭南园林特色传统技艺的保护和传承工作。

　　四是细化禁止性行为规范和法律责任。为有效阻止破坏城市绿地及其设施和绿化植物的行为，加强对城市绿地的保护，《条例》第三十三条列举了八种禁止性行为，规定了在城市绿地内，禁止刻划、敲钉、折枝、剥损树皮等损坏树木；禁止损坏树木支架、栏杆、花基、供排水等绿化设施；禁止以树承重、就树搭建；禁止倾倒、排放有毒有害物质；禁止违规停放机动车辆、堆放杂物；禁止非法采石、取土；禁止以水泥、沥青等硬化树穴；禁止违反有关规范截除树木主干、去除树冠、破坏树木根系；禁止其他破坏城市绿地及其设施和绿化植物的行为。第四十条相应对破坏绿地和绿化植物的行为设定了相应的处罚，并对相关违法行为导致树木死亡的处罚作出明确规定。