开展创新性立法 为粤港澳大湾区建设提供法治保障
为贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，推动澳门经济适度多元发展，便利港澳要素跨境流动，服务粤港澳大湾区建设，珠海市人大常委会依据《粤港澳大湾区发展规划纲要》的政策授权，率先出台《珠海经济特区横琴新区港澳建筑及相关工程咨询企业资质和专业人士执业资格认可规定》。该法规从横琴改革实践需要出发，突破国家建筑领域关于资质管理的规定，通过备案取代许可，允许港澳建筑领域企业和专业人士在横琴新区直接提供服务。这是首部地方运用特区立法权，为粤港澳大湾区建设提供法治保障的创新性法规，为横琴新区在相关领域改革创新提供了法律依据和制度保障，为全省和全国逐步推出更多试点项目及开放措施积累了经验。
建设粤港澳大湾区是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略，是新时代推动形成全面开放新格局的新举措，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。《粤港澳大湾区发展规划纲要》作为指导粤港澳大湾区建设的纲领性文件，明确要求“扩大内地与港澳专业资格互认范围，推动内地与港澳人员跨境便利执业”“在深圳前海、广州南沙、珠海横琴建立港澳创业就业试验区，试点允许取得建筑及相关工程咨询等港澳相应资质的企业和专业人士为内地市场主体直接提供服务”。
为贯彻落实习近平总书记视察广东重要讲话精神，服务和促进澳门产业多元化发展，为粤港澳大湾区建设提供法治保障，2019年9月27日，珠海市人大常委会依据规划纲要的规定，审议通过《珠海经济特区横琴新区港澳建筑及相关工程咨询企业资质和专业人士执业资格认可规定》，于2019年12月1日起施行。法规的出台切实为横琴新区在相关领域改革创新提供了法律依据和制度保障，为全省和全国逐步推出更多试点项目及开放措施积累了经验。
2021年7月1日，珠海市人大常委会到横琴开展《珠海经济特区横琴新区港澳建筑及相关工程咨询企业资质和专业人士执业资格认可规定》实施情况执法检查。（梁耀明摄）
法规起草
该法规是珠海市人大常委会2019年立法计划项目，法规草案由横琴新区管委会组织起草，由珠海市政府提请市人大常委会审议。审议期间，市人大常委会严格贯彻了科学立法、民主立法、依法立法的原则：一是坚持法制统一，重大制度创新及时请示汇报。分别赴全国人大常委会、住房城乡建设部、省人大常委会、省住房城乡建设厅就主要制度请示汇报，得到支持和指导。二是充分听取港澳业界的意见建议。赴澳门、香港专题调研，分别与澳门工程师学会、澳门建造商协会、中国法律服务（澳门）公司和业界代表，香港发展局及屋宇署、建筑师事务所商会、测量师学会、规划师学会、园境师学会、建筑师学会、顾问工程师协会、工程师学会、香港新创建集团、中国法律服务（香港）有限公司、中国委托公证人协会有限公司等有关代表座谈，并书面征求对草案修改稿的意见。三是注重科学论证，深入开展制度研究，细致对比内地与港澳相关法律规定。注重借用外脑，充分发挥立法顾问、港澳法律顾问公司和专家学者的作用。召开法规表决前论证会，对主要制度的合法性和可行性进行深入研究。四是广泛征求意见。书面征求了市委台港澳办、市大湾区办、市政协办等市直有关部门的意见；征求全体市人大代表意见，在珠海特区报和珠海人大门户网站征求社会意见。在此基础上，市人大常委会法工委会同相关部门对草案进行了反复研究修改。
该法规施行以来已取得初步成效。截至2021年3月初，横琴新区建设环保局已发出《港澳建筑及相关工程咨询企业资质和专业人士执业资格备案认可书》237份，共有42家企业（澳门28家、香港14家）和195名专业人士（澳门115人、香港80人）合法备案，其中一家澳门企业已成功中标横琴某工程项目。
特色亮点
该法规共14条，围绕推动港澳建筑及相关工程咨询企业和专业人士在横琴便利执业、有序服务的立法目的，从适用范围、执业条件、备案管理、服务模式和行业监管等方面进行明确。主要亮点包括：
确定资质认可试点领域和适用范围。目前，进入内地的港澳建筑服务业主要是采取CEPA框架下的准入方式，即港澳建筑企业和专业人士通过资格互认或申请取得内地资质才可在内地执业。该法规根据规划纲要要求和广东省住房城乡建设厅的批复，明确取得香港、澳门建筑及相关工程咨询资质的企业和执业资格的专业人士，具备规定条件并经合法备案，可以在横琴新区范围内为市场主体直接提供服务。即在横琴范围内，单方认可港澳建筑企业和专业人士在港澳获取的资质或资格，相关行政主管部门对其服务活动予以认可并办理相关许可手续。
规范执业条件要求。法规遵循规划纲要关于“试点允许取得建筑及相关工程咨询等港澳相应资质的企业和专业人士为内地市场主体直接提供服务”的试点方向，没有重新设定港澳企业和专业人士的从业资质，而是明确了在横琴新区直接提供服务的港澳企业和专业人士的条件要求，旨在引进具备较高服务能力的优质执业主体。在试点探索阶段，允许纳入港澳专业协会登记注册名录或政府注册名录的企业和专业人士进入横琴，并对港澳企业和专业人士的执业条件作出明确规定。
实施备案管理制度。依据规划纲要以及《国务院关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知》（国发〔2018〕38号）关于允许具有港澳执业资格的建筑、规划等领域专业人才，经相关部门或机构备案后，按规定范围为自贸试验区内企业提供专业服务的规定精神，法规在推动港澳人员跨境便利执业的同时，加强规范管理，设置备案管理制度：规定符合条件的港澳企业和专业人士在提供服务前，应当经横琴新区建设主管部门备案；授权横琴新区管理机构制定备案办法；规定对未经备案提供服务的，行政主管部门不予认可。
创新执业服务模式。按照内地法律规定，建筑企业和专业人士只能在资质等级许可范围内从事建筑活动，因此，港澳企业和专业人士的从业资格等级及范围无法和内地完全对应。为实现内地与港澳制度的有效衔接，法规从几个方面作出明确和变通：一是横琴建设主管部门对予已备案的港澳企业和专业人士，根据其在港澳注册范围和业绩备注其业务范围，并向社会公示；二是港澳企业和专业人士应在备注的业务范围内提供服务；三是港澳专业人士直接提供服务的，应当加入已在横琴新区备案的港澳企业或者具备相应资质的内地企业；四是专业人士提供需要加盖内地执业印章的服务时，应当由港澳专业人士签字并加盖其所加入企业的公司印章。
做好法律责任的衔接。按照内地法律，降低资质等级和吊销资质证书的行政处罚，由颁发资质证书的机关实施。鉴于港澳企业和专业人士获取资格证书均在港澳，当发生依照内地法律应当被降低资质等级或吊销资质、资格证书的严重违法情形时，法规采用撤销备案和一定期限内不再受理备案申请的方式，对处罚方式进行变通。此外，在建筑质量责任担保方面，法规规定咨询或者设计类企业须购买保险范围覆盖横琴的职业责任专业保险，为服务质量提供保障，降低港澳企业的服务风险。
经验启示
建设好粤港澳大湾区，关键在创新，勇于解决体制机制障碍和法规制度束缚，注重用法治化市场化方式协调解决大湾区合作发展中的问题，让创新的动力充分涌流，让市场主体活力充分展现。通过这次创新性立法，市人大常委会进一步认识到，在服务促进大湾区建设进程中，立法工作大有可为、责任重大。主要启示如下：
坚持党对立法工作的领导，建立改革决策与立法决策相衔接的机制。把立法工作纳入改革发展的大局中一体谋划、一体部署、一体推进，在作出重大改革和重大决策时同步研究立法保障的问题。树立“凡属重大改革都要于法有据”的法治思维，依据政策授权，提高运用立法破解改革发展难题的意识和能力，在制定改革方案或作出重大改革决策时，同步研究确定需要通过经济特区立法权对现行法律法规进行变通规定的事项，及时研究提出立法需求清单。
把制度创新、规则衔接摆在推进粤港澳大湾区建设的突出位置。粤港澳大湾区具有“一国两制”、三个法域、三个关税区的特点，大湾区建设应该是对外最大限度地发挥“一国两制”中“两制”的优势，对内要尽量减少“两制”差异造成的制度障碍，这其中蕴含了大量需要创新突破、先行先试的制度建设需求。为此，应当以制度创新为核心，以推进规则相互衔接为重点，进一步解放思想、积极探索、大胆尝试，勇于解决与发展不适应的体制机制障碍和法规制度束缚，全面加强粤港澳合作立法保障，在法治轨道上推进粤港澳大湾区建设。
切实发挥人大在立法中的主导作用，积极作为、主动担当。习近平总书记强调，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。立法是宪法和法律赋予人大的法定职权，人大作为立法机关，必须在立法中发挥统筹协调作用，特别是统筹立法进程。只要中央、省委和市委有要求、现实有需要、群众有期待，就要在保证立法质量的前提下，加快立法节奏，加大工作力度，敢于主动点题立项，积极推进起草及审议工作，广泛听取各方意见，大胆作出立法决策，确保改革发展稳定急需的法规及时出台和完善。
坚持“小切口”立法，确保法规务实有效管用。习近平总书记曾指出，“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”“地方立法要有地方特色，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞‘鸿篇巨制’，关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，解决突出问题。”本次立法就是体现了“小切口”立法的精神，在起草、审议环节，坚持“成熟几条立几条、管用几条立几条”，删除一些口号式的条款。法规全文14条，内容指向明确、立意精准、便于操作、特色鲜明，实现了管用有效的目标。
供稿：珠海人大
