关于加强基层医疗卫生服务能力建设的意见（全文）

　　为全面深化医药卫生体制改革，着力解决医疗卫生资源配置不均衡、基层医疗卫生服务能力弱的问题，加快建立分级诊疗制度，就近满足人民群众基本医疗卫生服务需求，现就加强我省基层医疗卫生服务能力建设提出如下意见。

　　一、总体要求

　　1、指导思想

　　加强基层医疗卫生服务能力建设，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持以基层为重点、以改革创新为动力，预防为主、中西医并重、将健康融入所有政策、人民共建共享的卫生与健康工作方针，坚持基本医疗卫生事业的公益性，让广大人民群众享有公平可及、系统连续的预防、治疗、康复、健康促进等服务。坚持目标导向、问题导向，以县级及以下医疗卫生机构为重点,大力实施基层医疗卫生服务能力提升工程，补齐基层医疗卫生短板，强化政府责任，加大财政投入，优化资源配置，增加医疗供给,深化体制改革，从根本上解决基层医疗卫生服务能力不足的问题，深入推进城乡、区域医疗卫生均衡发展，努力建设卫生强省，打造健康广东。

　　2、工作目标

　　力争通过3—5年努力，全省基层医疗卫生服务基础设施条件显著改善，服务能力明显提升，服务格局科学合理，人民群众就近享有基本医疗卫生服务。到2019年，全面完成基层医疗卫生“补短板”任务，城乡、区域医疗资源配置不均衡和基层人才缺乏等瓶颈问题基本解决，基层医疗卫生机构服务能力整体提升，人才队伍整体素质显著提高，管理体制和运行机制更加科学高效。县级医院“龙头”作用明显强化，乡镇卫生院、社区卫生服务中心和村卫生站全面达标，部分中心卫生院服务能力基本达到中等县级医院水平，城市三级医院、县级医院、乡镇卫生院（社区卫生服务中心）及村卫生站（社区卫生服务站）纵向梯次帮带体系建立健全，公共卫生服务及重大疾病防控能力显著提升。分级诊疗制度全面建立，全省县域内住院率达到90%左右，基本实现“大病不出县、小病不出镇”。

　　到2021年，全省医疗卫生服务格局更加合理，体制机制更加完善，基本医疗卫生制度率先全面建立，人民群众公平均等享有覆盖全生命周期的卫生与健康服务。

　　二、主要任务

　　3、毫不动摇地坚持基本医疗卫生事业的公益性

　　卫生与健康事业涉及每个人的生命安全和千家万户的幸福安康，是一项极其崇高也非常特殊的事业。县级医院和镇村级医疗卫生机构是卫生与健康服务体系的重要组成部分，承担着向城乡居民提供基本医疗卫生服务的任务，直接影响全省深化医改事业的成效。要毫不动摇地坚持基本医疗卫生事业的公益性，坚持政府主导，落实对基本医疗卫生服务领域的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任。政府投入要重点用于基本医疗卫生服务，不断完善制度、扩展服务、提高质量，让广大人民群众享有公平可及、系统连续的预防、治疗、康复、健康促进等健康服务。

　　4、加强县域医疗卫生资源规划

　　增加县域医疗卫生服务资源供给。科学合理确定各级各类医疗卫生机构的数量、规模及布局，优先保障基本医疗卫生服务可及性。严格控制城市公立医院规模和数量，原则上新增医疗卫生服务资源重点下沉基层。2020年县办医院每千常住人口床位数达到1.8张，基层医疗卫生机构每千常住人口床位数达到0.9张；全省每千常住人口执业医师数达到2.8人、注册护士数3.5人、公共卫生人员数1人；每万常住人口全科医生数3人。

　　县（市、区）依据常住人口原则上设置1所县办综合性医院、1所县办中医院和1所妇幼保健与计划生育技术服务机构。各县（市）至少有1所二级甲等医院，80万以上常住人口的县（市）可建设1所三级医院。40万以下常住人口的县（市、区）举办的中医院，按县级人民医院的标准予以建设提升。40—100万常住人口的县（市、区）应选择一所中心卫生院升级为中等水平的县级人民医院，100万以上常住人口的县（市、区）应选择两所中心卫生院升级为中等水平的县级人民医院，作为县域次级基本医疗卫生中心。

　　每个镇办好1所达到标准化建设上限的乡镇卫生院。根据距离、服务人口需求、医疗资源配置等因素综合考虑，重新合理布局设置中心卫生院，实行分类建设，分类管理。人口较少、距离县城较近，或县级公立医院周边的乡镇，只设一般乡镇卫生院。人口较多的镇，或距离县城较远、交通不便的偏远区域设置中心卫生院。在每个街道办事处范围或每3—10万居民规划设置1所社区卫生服务中心。原则上每个行政村设置1所公办民营（公办公营）卫生站。

　　坚持政府主办，根据重大疾病、重大传染病防控等公共卫生服务需要，设置疾病预防控制机构、综合监督执法机构、妇幼保健计划生育服务机构、急救中心（站）、血站等，提供卫生应急、疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、急救、采供血、综合监督执法、食品安全风险监督评估与标准管理、计划生育、出生缺陷防治等专业公共卫生服务，并承担相应管理职能。原则上每个县（市、区）均应设立1所疾病预防控制中心。各县（市、区）应至少在1所以上综合医院或慢病防治机构建设配备有床位的精神专科，常住人口超过100万的县（市、区）应建有精神卫生专科医院。

　　5、明确县域各级各类医疗卫生机构功能定位

　　县级医院主要承担区域内居民的常见病、多发病诊疗，急危重症救治与疑难病转诊，培训和指导基层医疗卫生机构人员，相应公共卫生服务职能以及突发事件紧急救援等工作；接受下级医疗卫生机构转诊，承担县域内一定的人才培训任务。通过建设、培训、支援等方式，加强县级医院以人才、技术、重点专科为核心的能力建设，实现医院管理法制化、科学化、规范化、精细化、信息化，医疗服务能力达到要求。

　　乡镇卫生院和社区卫生服务中心主要负责提供基本公共卫生服务，以及常见病、多发病的诊疗、护理、康复等综合服务，承担开展辖区内的公共卫生管理工作，负责对村卫生站、社区卫生服务站的综合管理、技术指导和乡村医生的培训等。到2019年，全部中心卫生院能够开展所有一级和部分二级手术，一般乡镇卫生院能够开展所有一级手术；全部乡镇卫生院具备住院分娩服务能力，规范设置中医药诊疗服务区；中心卫生院和有条件的乡镇卫生院建成1—2个特色专科。

　　村卫生站和社区卫生服务站分别在乡镇卫生院和社区卫生服务中心的统一管理和指导下，承担行政村、社区范围内人群的基本公共卫生服务和普通常见病、多发病的初级诊治、中医药服务、康复等工作。

　　县级专业公共卫生机构主要职责是完成上级下达的指令性任务，承担辖区内专业公共卫生任务以及相应的业务管理、信息报送等工作，并负责辖区内医疗卫生机构相关公共卫生工作的技术指导、人员培训、监督考核等。

　　6、培育资源纵向整合的医院集团或医联体

　　推动县级医院与县域内相对集中片域的乡镇卫生院组建成紧密型医院集团或医联体。在保持行政建制、财政供给机制、公共卫生服务职能不变的前提下，医院集团或医联体内实行人员、业务、后勤、药品统一管理。乡镇卫生院院长可由县级医院派任或公开招聘，医院集团或医联体内人员根据服务需求实行人员双向流动。以满足辖区居民用药需求为导向，扩大医院集团或医联体内乡镇卫生院和社区卫生服务中心用药目录，确保用药衔接。医院集团或医联体内实行统一医保政策，探索推行与分级诊疗制度相衔接的医保费用“总额预付、结余奖励、超支分担”制度，引导建立以健康管理为中心的医疗卫生服务模式。医院集团或医联体内上转、下转视为同一医疗过程，下转病人减免挂号费、不再设起付线。在起付线设置及标准、首诊机制、转诊流程、报销比例等方面向基层倾斜，引导群众小病在基层就诊。

　　7、强化县域基本公共卫生服务能力

　　建立健全以政府为主导的公共卫生安全体系，完善公共卫生机构管理体制。明确公共卫生机构的公益属性，落实财政保障投入机制。疾病预防控制、慢病防治、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生机构所需基本建设、设备购置等发展建设支出由政府根据公共卫生事业发展需要足额安排，所需人员经费、公用经费和业务经费根据人员编制、经费标准、服务工作完成及考核情况由政府预算全额安排。

　　加强县级公共卫生机构能力建设，根据城乡居民公共卫生服务需求和合理划分各类专业公共卫生机构职能要求，在探索整合资源、优化人员结构和设备配置的基础上，建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生服务网络。建立医疗和公共卫生机构间信息共享与互联互通等协作机制，加强专业公共卫生机构对医院、基层医疗卫生机构开展公共卫生服务的指导、培训和考核，强化县办医院与专业公共卫生机构防治合作。促进基本公共卫生服务均等化，逐年提高人均基本公共卫生服务经费标准。扩大基本公共卫生服务项目覆盖面和服务内容，推动城乡居民电子健康档案、预防接种、老年人孕产妇儿童健康管理、糖尿病高血压病人规范化管理落到实处。

　　8、加强基层卫生人才队伍建设

　　加强基层医疗卫生人才的引进培养。积极推荐符合条件的人员申报“扬帆计划”等有关项目，加大基层医疗卫生重点领域、紧缺专业、关键岗位的专业技术人才培养引进力度。在乡镇卫生院连续工作满2年并取得执业助理医师以上资格的在岗人员，经县级人力资源社会保障部门核准，可直接办理聘用手续。

　　加大培训培养力度。启动县级医院人才培训计划，分批轮训县级医院管理人员、学科带头人和业务骨干。依托全科医生规范化培训专业基地和有条件的县级综合医院，加大全科医生规范化培训力度，扩大全科医生转岗培训和岗位培训规模。扩大订单定向医学生培养规模。委托住院医师规范化培训基地，开展儿科医生转岗培训和产科医师、助产士培训项目，解决产科、儿科医生短缺问题。开展预防接种、现场流行病、食品安全、职业病防治等疾控骨干人员全员培训，加大精神医师转岗培训力度。

　　加大对基层卫生人才队伍的财政补助力度。从2017年起，省财政按编制数核发经济欠发达地区乡镇卫生院和社区卫生服务中心事业费。提高村卫生站医生补贴标准，2017年达到每村每年2万元。从2017年起，乡镇卫生院和社区卫生服务中心设置全科医生特设岗位，省财政按每个岗位每年6万元的标准为经济欠发达地区安排补助资金，补助资金不纳入机构和个人绩效工资总量，吸引全科医生扎根基层。逐步提高山区和边远地区乡镇卫生院医务人员岗位津贴，2018年达到人均每月1000元。

　　9、改革完善基层医疗卫生机构人事薪酬制度

　　允许乡镇卫生院和社区卫生服务中心在保持公益一类性质不变的情况下，实行公益一类财政供给，公益二类事业单位管理，人员实行县招县管镇用。突破现行事业单位工资调控水平，绩效工资总量不予限制。

　　健全县级以下医疗卫生机构岗位管理和人员聘用制度，推动基层医务人员由固定用人向合同用人、由身份管理向岗位管理转变。探索在不同性质医疗卫生机构之间试点建立科学、合理、顺畅的人才流动机制，促使优质医疗卫生人才向基层流动。深化基层卫生专业技术人员职称评审制度改革，增设基层卫生人才职称晋升系列和全科医学职称系列。取得全科医生培养合格证书的全科医生到基层医疗卫生机构工作，可提前1年参加相应职称考试，同等条件下优先聘用到全科主治医师岗位。完善落实城市医院卫生技术人员晋升各阶段职称前分别到基层连续工作1年的政策。

　　完善绩效工资制度。基层医疗卫生机构自主调整基础性和奖励性绩效工资比例，加大奖励性绩效工资占比，合理拉开收入差距，重点向临床一线、关键岗位、业务骨干倾斜。基层医疗卫生机构可从上年度收支结余部分自主提取不低于60%比例用于增发奖励性绩效工资，不纳入绩效工资总量。

　　10、打通城市优质资源依次梯度下沉通道

　　完善城市三甲医院对口帮扶县级医院体系。制定全省县级医院对口帮扶规划，扩大珠三角对口支援粤东西北、城市三级公立医院对口支援县级医院的帮扶体系，实现城市三级公立医院对口支援县级公立医院全覆盖。深圳市援助河源市、汕尾市各新建一所三甲医院。根据区域就医需求和医疗资源分布情况，以及受帮扶县（市、区）病人流出病种、数量实际，对口帮扶双方医院以医院管理、人才培养、业务指导、学科建设为重点，明确帮扶目标、措施和任务。鼓励省内的国家和省级临床重点专科，与重点帮扶县级公立医院建立专科帮扶体系。

　　选派优秀管理人员、医务人员下基层。城市三甲医院对口帮扶县级医院，原则上每年派出卫生技术人员数不低于全院中级以上专业技术人员总数的5%；选派人员中，中级以上专业技术资格人数占比不低于80%。城市三甲医院派出管理人员、医务人员统一纳入县级医院管理。选派的人员到县级医院连续工作时间不少于1年，工作时间计入职称评审条件。

　　加强对帮扶医院的人才培训培养。到2019年，城市三甲医院完成对口帮扶县级医院管理骨干、重点科（室）业务骨干的全员轮训。建立重点帮扶专科的骨干医师“导师制”培养制度。鼓励城市三级医院医务人员到对口帮扶医院多点执业。

　　整合医疗卫生资源。设置独立的区域医学检验检查机构、医学影像诊断中心、病理诊断机构、消毒供应机构，实现区域资源共享，辐射全省县域医疗卫生机构。

　　11、转变基层医疗卫生服务模式

　　加快建立分级诊疗制度。综合运用医疗、医保、价格等手段，同步建立基层首诊、双向转诊的就医制度，引导居民合理有序就医。建立城市公立医院、县级公立医院与基层医疗卫生机构之间的便捷转诊通道，完善双向转诊工作机制，为转诊患者提供优先就诊、优先检查、优先住院等便利。

　　全面建立家庭医生制度。采取分类签约、有偿签约、差别化签约等多种方式，着力为城乡居民提供连续性的个性化服务。建立家庭医生与专科医生的联动机制，着力形成基层医疗卫生机构内的家庭医生核心团队——机构内专科及辅助科室支持系统——综合（专科）医院专科医生组成的“三环团队”，形成为签约居民提供基本医疗卫生服务的完整封闭的服务保障环。家庭医生签约服务费由医保基金、基本公共卫生服务经费和签约居民个人共同分担。

　　12、鼓励发展民营医疗机构

　　进一步完善促进社会办医加快发展的政策，加大支持力度。鼓励社会资本举办高水平医疗机构，在城乡结合部、城建新区等医疗资源稀缺地区举办民营医疗机构，举办康复养老、护理、检验检测等医疗卫生机构，增加基层医疗卫生资源供给。达到医疗机构设置标准的，严禁以规划、设置许可等为由拒绝准入。民营医疗机构在医保定点、职称评审、科研立项、人才引进、技术准入等方面，享受与公立医疗机构同等待遇。放开民营医疗机构乙类大型医疗设备配置。加强民营医疗机构监管，督促规范执业，保障医疗质量和安全。

　　13、加强基层医疗卫生信息化建设

　　实施广东“健康云”服务计划，建设医疗卫生业务专网、省市两级健康信息平台，整合全员人口、居民电子健康档案、电子病历三大数据库，联结各级各类医疗卫生机构，实现互联互通、信息共享、业务协同。建设集医学影像、病理诊断等为一体的省级健康数据中心，大力推进远程医疗应用体系建设，构建省、市、县、镇、村五级远程医疗服务体系。联结省级综合医院、市级综合医院、县级医院，建设全省多学科整合型疑难病综合诊疗服务平台。以县级医院为枢纽，辐射乡镇卫生院、社区卫生服务中心和有条件的村卫生站（社区卫生服务站），构建涵盖会诊、病理、影像、教育等功能为一体的基层远程医疗系统。加快分级诊疗信息体系建设，规范优化基层诊疗信息化服务，实现及时更新、动态管理、综合利用，提高基层医疗卫生服务水平。

　　三、保障措施

　　14、加强组织领导

　　各级党委和政府要高度重视基层医疗卫生服务能力建设，主要负责同志要亲自部署工作，研究解决重大问题。按照省的实施方案，明确工作目标和责任分工，加紧制定加强基层医疗卫生服务能力建设的具体方案。机构编制、发展改革、财政、人力资源社会保障、卫生计生、中医药等部门要加强配合，在选址规划、征地拆迁、项目论证等方面加快步伐，集中力量重点突破，协同推进基层医疗卫生服务能力建设。

　　15、加大投入力度

　　市县两级政府要承担基层医疗卫生服务能力建设主体责任，积极调整支出结构，健全基层卫生投入机制，将所承担的经费列入本级财政预算。2017—2019年，省财政投入309亿元（其中新增236亿元）实施基层医疗卫生服务能力建设三年提升工程，重点投向粤东西北地区县域医疗卫生机构基础设施建设、人才队伍建设以及推动改善基层服务模式等。条件成熟的项目，抓紧开工建设。45所中心卫生院改造提升县级医院建设项目，力争在2017年5月1日前开工15个，以后每两个月开工一批，年底前至少开工30个项目，其余项目2018年上半年全部开工。要坚持软硬件同步建设，争取早日形成医疗服务能力。

　　16、强化督促考核

　　各地区各有关部门要强化抓落实意识，建立台账制度，逐条逐项推动工作落实。加强对城市公立医院对口帮扶县级医院的考核检查。加大督促检查力度，将基层医疗卫生机构服务能力建设纳入卫生创强工作内容，重点考核，对配套资金不落实、工作进展滞后、未实现任务目标的坚决问责，加快建立分级诊疗制度，推动我省基层医疗卫生事业健康发展。