南方日报：人大视窗专版20220614
◎省人大常委会开展执法检查，省市制定修订环保领域法规逾140件
用法治力量助推美丽广东建设
◎佛山人大打出“专题询问+民生实事督办”组合拳
让民意更快更好落地
◎河源聚焦暴雨灾害预警与响应制定法规
“小切口”立法明确防灾要点
01
省人大常委会开展执法检查，省市制定修订环保领域法规逾140件
用法治力量助推美丽广东建设
在全国率先施行与环保法配套的省级地方性法规，全省重要生态系统全部划入生态保护红线，自然保护区数量居全国首位，排污许可证发证数和登记企业数均列全国第一，省市生态环保领域法规140余件……
日前，省十三届人大常委会第四十三次会议听取省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国环境保护法》《广东省环境保护条例》（下称“一法一条例”）实施情况的报告，展示以法治力量助推美丽广东建设的“成绩单”。
事实上，“一法一条例”分别已于2015年1月1日、7月1日起施行，多年来在广东各地执行落实情况如何，是否有力守护绿水青山，有待全面摸底。
根据全国人大常委会的委托检查部署，省人大常委会从今年3月底开展执法检查工作，发挥法律巡视“利剑”作用，派出检查组赴广州、汕头、佛山、肇庆、潮州、揭阳6市开展实地检查，并结合书面检查和委托检查，实现21个地级以上市全覆盖。同时，检查组还结合五级人大代表调研、问卷调查及暗访等方式，获得了详实的检查情况并提出相应意见建议。
重点制度落实到位
3年省财政安排
环保资金1276亿元
青山常在、秀水长清、空气常新，是人们对美好生态环境的共同向往。
报告显示，全省贯彻实施“一法一条例”总体情况良好，各级各部门认真履行职责，广泛宣传，出台配套措施，完善相关制度，健全执法体系，强化执法力量，严格公正司法，法律法规得到了较好贯彻实施，打击环境违法、减少污染排放、保护生态环境、建设人与自然和谐共生的美丽广东的法治环境正在逐步形成，全省生态环境质量显著提升。
在重点制度落实上，广东认真落实目标责任制和年度报告制度，出台生态文明建设目标评价考核实施办法、环境保护责任考核办法。现在，省政府每年3月要向省人大常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况，各地级市、县（区）相关情况也由各级政府每年依法向本级人大报告，认真落实人大提出的审议意见，依法接受监督。
“一法一条例”对加强排污许可管理、划定并严守生态保护红线等内容作出明确规定。检查组发现，广东均严格落实相关要求，截至2021年底，全省现有核发排污许可证3.9万张，约50万家企业填报排污登记表，发证数和登记企业数均列全国第一。全省114种国家重点保护动物和55种国家重点保护植物主要分布地、103平方千米的红树林、196平方千米的珊瑚礁、80平方千米的海草床等重要生态系统全部划入生态保护红线，实现对生态功能极重要区和生态环境极敏感区的强力保护。
尤其在出台环境经济政策方面，广东不断完善生态环境保护财政转移支付制度。2018至2020年，省财政累计安排生态环保相关资金1276亿元。同时，制订支持北部生态发展区加快高质量发展的意见，出台保护区转移支付政策，加大对北部生态保护补偿和支持绿色产业发展的力度。
此外，省财政还大力支持参与粤东粤西重点流域污染工程设施建设，分别与广西、江西、福建等省（区）建立九洲江、东江、汀江—韩江等流域横向生态补偿机制，在省内东江等流域建立省内流域补偿长效机制。深圳还立法先行先试，规定环境污染强制责任保险。
配套制度逐步完善
全国率先施行
配套省级法规
一部法律要在各地落地落实，地方性法规在设计之初就承担了与法律配套的职责，担负着细化和补充法律的任务。
报告反映，新修订的环保法2015年1月1日起施行后，广东及时制定和修订配套的地方性法规，7年多来，已初步形成以省环保条例为基础、各重点领域专项立法为支撑的生态环保地方法规体系。
时间拨回到2015年初，新修订的环保法甫一施行，广东立即在2012年启动修订工作基础上加快出台省环保条例。包含“设立跨行政区划环境资源审判机构”等创新做法的省环保条例，于当年7月1日起正式施行，是全国首个施行的与新环保法配套的省级地方性法规。此后，省人大常委会还制定施行《广东省水污染防治条例》等地方性法规4件，修订《广东省固体废物污染环境防治条例》等地方性法规14件次。
在地市，环保领域的地方性法规也不断推出。深圳、珠海、东莞等地制定了地方综合性环保条例，其中《广州市生态环境保护条例》新鲜出炉，于今年6月5日刚刚施行，首次在地方性法规中明确推进粤港澳大湾区生态环保合作，建立跨区域联防联治协调机制，推动区域生态环保工作协同、资源共享和规则对接。
据统计，截至目前，我省生态环保领域的省级地方性法规40余件，市级地方性法规约100件。
除了地方性法规，广东也将生态文明建设纳入广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划，印发建立健全绿色低碳循环发展经济体系、加快构建现代环境治理体系实施意见等系列文件，有力保障“一法一条例”的实施。
报告数据显示，新修订的环保法实施以来，我省累计实施生态环境行政处罚11.6万宗、罚款金额83.04亿元，办理涉及“一法一条例”配套办法的案件共1.63万宗，违法案件查处力度全国领先。同时，2018年至2021年底，全省共破获环境污染犯罪案件2432起。截至2021年底，全省检察机关共立案办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件15889件，起诉索赔环境损害赔偿金、修复费用37亿元，有效维护公共生态环境。
为补齐短板“把脉支招”
建议加强环保
协同立法联合执法
针对执法检查中发现一些地方暴露的生态环保工作中的短板弱项，检查组“把脉支招”，提出相应建议。
在检查中发现，一些地区统筹城乡建设污水处理设施及配套管网建设不足，致使镇级污水处理厂普遍存在污水回收率和处理率低、进水浓度低、负荷率低等问题。一些企业治污设施管理制度不完善，环保措施落实不到位，企业内部环境监督监管不严格，环保设施运转不正常、污染物超标和违法偷排现象时有发生。
对此，检查组建议，各有关职能部门要完善执法制度机制，健全监督执法正面清单、行政处罚裁量权等制度，优化执法方式，提高执法效能。同时，要完善“两法”衔接机制，加强行政执法与刑事司法联动，加大对污染环境违法犯罪的打击力度。还要健全环境监管网格化管理，推进执法信息公开，强化生产者环保的法律责任，严惩恶意违法行为，坚决纠正执法不到位、整改不到位问题。
生态环保是跨区域、跨部门工作，但检查发现，重点领域的协同立法、联合执法等工作机制有待进一步加强。
检查组建议，要加强省际间协同合作，市与市的联动，特别是粤湘赣三省边界城市应形成长效联席会议制度和执法联动网络。同时，“一府两院”和生态环境、自然资源、水务、林业、交通运输、公安等职能部门要共同制订信息共享、联席会议、资源数据库共享、联合执法、案件移送、突发事件现场保障等方面快速反应联动工作机制，有针对性地开展联合执法、区域执法、交叉执法，做到资源共享、情报互通、执法联动，有效合力、严厉打击污染环境违法犯罪行为。
此外，检查发现的实践中“一法一条例”有待完善的建议也被写入报告。
例如检查组发现，一个基层监管执法的实际问题被屡次提及。原来，环保机构监测监察执法垂直管理制度改革后，县级生态环境部门改为市级生态环境部门派出机构，不再作为县级政府的组成部门。但随着“放管服”改革的逐步深入，基层生态环境部门承担越来越多的执法职能，基层执法主体地位却有待明确。为此检查组建议，通过修订立法完善法律依据，切实解决县级生态环境机构执法主体地位问题。
而同时，检查组了解到，近年来，碳达峰碳中和、生物多样性保护、“三线一单”生态环境分区管控、生态损害赔偿、环境污染强制责任险等一些实施探索的制度尚未在环保法中体现，对工作的开展带来一定影响，建议进一步完善法律及配套制度。
针对现行生态环境立法基础法和单行法并行，并以单行的污染防治立法为主要管理依据，环保法发挥基础性作用的效果不够显著、适用不够广泛的情况，检查组建议，推动生态环境法律法规法典化，进一步解决立法空白、滞后和碎片化等问题，也顺应我国立法的集约化趋势，更好统筹和完善我国生态环境法律体系，促进我国生态环境质量进一步提档升级。
02
佛山人大打出“专题询问+民生实事督办”组合拳
让民意更快更好落地
民生实事关乎千家万户。近年来，佛山市人大常委会创新性地将“专题询问”与“民生实事项目督办”结合起来，连续3年围绕民生实事项目落实情况开展专题询问，以问知政、以问督政、以问助政，保证人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，有力践行全过程人民民主。
“问”前选题“应民意”
“学校、幼儿园的新、改、扩建的审批流程比较长，如何加快审批？”“佛山市生均一般公共预算低于全国平均水平，请问财政部门对于加大投入保障学前教育高质量发展有何措施？”……
谈起2020年11月围绕“增加学前及义务教育学位供给”民生实事项目办理情况开展的专题询问会，不少佛山市人大常委会组成人员、市人大代表仍记忆深刻。
当时在会上，佛山市人大代表围绕群众关心的学位供求矛盾、生均一般公共预算偏低、中心城区学位区域性不足等热点难点问题踊跃提问，动真碰硬、直指“要害”；另一边，佛山市主要领导带队，市、区政府及教育、财政等相关职能部门负责人直面问题，一一作答。
“众人事情由众人商量。‘辣味’十足的‘代表考场’，成为推动佛山义务教育学位供给改革的重要支点。”佛山市人大常委会党组副书记、副主任刘珊认为，与听取和审议有关专项工作报告、执法检查、代表视察等监督方式相比，专题询问这种面对面交流的监督方式更能体现全过程人民民主理念。
“民生实事项目从征集、初定，到审议、票决，再到监督、评估，人大代表始终参与其中，充分体现了项目的民意基础，有效发挥了代表主体作用。”佛山市人大常委会委员李薇介绍，从2020年起，佛山市实施民生实事项目人大代表票决制，对代表票决确定的民生实事项目，市人大常委会纳入年度监督工作计划进行跟踪监督。
为确保民生实事项目落地落实，佛山市人大常委会探索通过开展专题询问，推动人大常委会与政府部门共商共议，让存在问题看得更真切、工作思路想得更清晰，找到全社会意愿和要求的最大公约数。
群众关心什么，专题询问就聚焦什么。佛山市人大常委会从2019年的“城乡黑臭水体整治工作”到2020年的“学前及义务教育学位供给改革”，再到2021年的“提升交通便利化水平”，每个议题都紧紧围绕服务本地区党委政府的中心工作、积极回应人民群众的普遍关切和呼声，做到发现问题、指出问题、瞄准问题、揭示问题。
“问”中公开“聚民智”
地铁建设过程中，围蔽或占用城市道路施工曾给佛山城市交通带来了“阵痛期”，给市民出行造成不便。2020年和2021年，“提升交通便利化水平”项目连续两年入选代表票决出的佛山十大民生实事项目。
如何缓解城市交通拥堵问题？“没有调查就没有发言权。”李薇介绍，为确保问出深度、问到要害，专题询问会前，佛山市人大常委会分小组深入一线调查走访、召开座谈会听取意见建议，针对群众反映问题最多的路段进行蹲点调研，挖掘背后的交通拥堵深层次原因，研究分析形成调研报告和问题清单。同时，邀请媒体共同采集影像资料，制作成专题片在会上播放，让应询部门更直观地了解存在短板和不足，进一步强化询问效果，鞭策政府相关职能部门正视问题、狠抓整改落实。
“专题询问不仅是一种监督手段，更重要的是在推动政府落实民生实事项目过程中，为各职能部门搭建了对话平台，在充分反映民意的同时，打通各部门存在的堵点痛点，在调研和多方协商中找到解决问题的最优解决方案。”李薇说，如何缓解城市交通拥堵，这是一个系统性问题，需要大家齐心协力。“作为人大代表，我们要时刻把群众的事当做自己的事，问民所欲问。”
专题询问会上，相关职能部门与代表面对面，群策群力，集中力量解决难点堵点。
“作为职能部门，‘专题询问’既是监督更是激励。”佛山市轨道交通局局长陈卫东表示，针对专题问询会上提到的问题，市委、市政府于2021年部署开展城市“畅通工程”行动，该局逐线逐点优化施工计划，每月调度推进落实，全力加快推进地铁建设“还路于民”专项整治工作。
很快，佛山按期恢复了地铁2号线全线17个车站围蔽占用的道路交通，禅城中心城区主干道季华路和魁奇路主线全部恢复原状，地铁3号线首通段也按期恢复了6个重要路段的交通，有效地缓解了中心城区交通拥堵问题。
“问”后督办“顺民心”
专题询问始于问，但不能止于问，办理实效才是目标。目前，佛山市人大常委会已建立起一套全流程封闭管理的跟踪督办落实机制，努力做到问题不解决、监督不松手。
直接领办，确保“改得快”。2019年“城乡黑臭水体整治”专题询问会直指南海区的后海涌、上沙涌未达到治理效果。会后，南海区、相关镇街负责人立即领办，有关部门采取措施，加快推进截污管网建设，重点清理涉水“散乱污”，还老百姓清水绿岸。针对家长关心的学位供给问题，2020年专题询问会后，市、区政府共同研究，将小学、初中的生均经费分别调增30%、18%，义务教育得以“强筋壮骨”。
跟踪督办，确保“改得实”。开展专题询问关键在于把询问成果转化应用。佛山市人大常委会探索综合运用地方立法、重大事项决定等法定职权，将“单独行权”转变为“组合行权”。如2019年城乡黑臭水体整治专题询问会后，佛山市人大常委会先后制定河涌水污染防治条例、作出关于污水管网提质增效的决议，以及开展专题询问“回头看”等，确保黑臭水体整治到位。此外，每次询问会后，针对不同问题进行分门别类，列出责任清单，督促政府对于能整改落实的做到立行立改，对于长远问题明确措施、逐步整改。比如，2021年打通城市内部“断头路”35条，整改模糊不清、不符合标准规范交通标志标线1282处……推动佛山中心城区2021年下半年交通拥堵指数下降，拥堵等级由“轻度拥堵”改善为“基本畅通”。
“佛山市人大常委会‘专题询问’与‘民生实事项目督办’结合，有力地证明了全过程人民民主不仅是‘装饰品’，更是‘实用品’，是全民参与且能切实解决问题的可行路径。”广东外语外贸大学法学院教授朱最新认为，这种专题询问体现了真问、敢问、会问，问出症结、问出思路、问出办法、问出措施，问出态度、决心和承诺。
朱最新表示，人大在开展“专题询问”的过程中，应当坚持“问题导向”，做到选题要“精准”，调研要“深入”，询问要“实在”，督办要“严格”，坚持问题不解决，监督不松手，确保“改得快”“改得实”“改得好”。
03
河源聚焦暴雨灾害预警与响应制定法规
“小切口”立法明确防灾要点
日前，《河源市暴雨灾害预警与响应条例（草案修改稿征求意见稿）》（下称“征求意见稿”）公开向社会征求意见，引起了广泛关注。
征求意见稿拟建立预警信号为先导的暴雨灾害预警与响应工作长效机制，把相关工作由行政管理上升到地方立法层面，弥补河源气象灾害防御方面的立法空白，推动气象防灾减灾救灾工作有法可依。
“河源地形地貌复杂，暴雨灾害发生频率高，而且山区防灾抗灾基础设施薄弱、承灾能力差，容易造成严重的灾害损失。”河源市人大法制委主任委员、常委会法工委主任李鹏章介绍，根据统计，近30年来，给该市造成较大生命财产损失的气象灾害，超过96%为暴雨（含台风引发的降水）灾害。特别是2005年“6·20”特大洪涝灾害，造成河源100个乡镇受灾，直接经济损失达11.64亿元；2019年“6·10”“6·12”特大洪涝地质灾害，造成河源88个乡镇受灾，受灾人口38.76万人，直接经济损失达37.41亿元。
面对灾害，该如何压实部门职责，如何强化资金保障和物资供应？一系列问题都亟待立法确定。
为此，河源回应人民群众关切，解决群众反映强烈的问题，2021年9月成立了以市三防办、市人大常委会法工委、市气象局等单位组成的立法工作专班，开展“小切口”“小快灵”立法，制定有针对性、适用性、可操作性的地方性法规。
紧密结合河源山区特点和防灾实际，征求意见稿明确了各部门职责，对气象主管机构、应急管理、水务、自然资源、住房城乡建设、交通运输等多家单位的工作内容进行规定，进一步压实责任。征求意见稿还设置预警发布与传播专章，明确暴雨预警信号发布机制、暴雨次生灾害预警、预警信息传递的详细内容。
值得注意的是，征求意见稿特别突出了应急救援能力建设，强化了资金保障和物资供应等要求。例如明确各级政府应当组建应急抢险救援队伍，配备必要的交通、通信等应急救援装备。在资金方面，各级政府建立暴雨灾害抢险救援资金保障机制，简化财政资金审批和划拨程序，保障值班值守、灾前转移、应急救援所需资金，同时财政部门会同应急管理部门负责资金分配、管理与监督。
防汛抢险救援物资则明确实行分级储备、分级管理和分级负担制度，可由政府自行储备，也可委托企业或者其他组织代为储备，各级政府及有关部门、单位根据本地区灾害特点、人口数量和分布情况，储备抢险救援物资，保障应急物资供应和抢险救灾需要。
