关于广东省十三届人大以来备案审查工作情况的报告
关于广东省十三届人大以来备案审查工作情况的报告
广东省人大常委会法制工作委员会
（2023年3月29日）
备案审查是宪法法律赋予各级人大常委会的一项重要职权，是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的宪法性制度，是中国特色宪法监督制度的重要基础和着力点。对规范性文件实行备案审查，是保证中央令行禁止、宪法法律实施与监督和维护国家法治统一、人民群众合法权益的重要制度安排，具有重要意义和作用。五年来，省人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党中央关于加强备案审查工作的决策部署和全国人大常委会、省委工作要求，坚持全省“一盘棋”，加强新时代备案审查工作统筹协调，落实“有件必备、有备必审、有错必纠”要求，依法对报备的规范性文件进行审查，对与宪法法律相抵触的规范性文件予以纠正。在省人大常委会领导下，法工委会同常委会办公厅和有关专委工委，以大力推进制度化规范化数字化智能化发展为抓手，依法履职、扎实工作、打造品牌，推动我省备案审查工作不断取得新成效，持续走在全国前列。全国人大常委会对我省备案审查工作做法和成效给予了充分肯定。
一、加强思想理论武装，以党的创新理论引领推动备案审查工作
深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想特别是加强备案审查工作的重要论述，自觉把思想和行动统一到以习近平同志为核心的党中央对加强新时代备案审查工作的决策部署和全国人大常委会、省委工作要求上来，用以强化思想武装，引领和推动备案审查工作。坚持党对备案审查工作的全面领导，及时学习习近平总书记最新重要讲话精神，践行全过程人民民主重大理念，将加强备案审查工作，作为拥护“两个确立”、做到“两个维护”的重要举措，切实把党的全面领导贯彻到备案审查工作各方面全过程，监督和促进各类规范性文件贯彻党的路线方针政策，保证宪法法律正确实施。
二、全面落实“三必”要求，过去五年备案审查工作取得新成效
（一）坚持“有件必备”，备案工作实现全面覆盖
各制定机关自觉接受省人大常委会的监督，通过全省统一的备案审查信息平台进行规范性文件电子报备，努力做到报送及时、材料齐全、格式规范。常委会办公厅和法工委通过信息平台进行电子备案，办公厅按照职责分工将规范性文件分送有关委员会进行审查。坚持每年印发规范性文件备案工作情况年度简报及统计表。省人大常委会于2018年制定、2021年修订了省备案审查条例，明确将各级政府、监委、法院、检察院制定的规范性文件纳入同级人大常委会备案审查范围，常委会办公厅先后向省政府办公厅、省监委、省法院、省检察院印发开展规范性文件报备工作通知及报备文件格式规范、标准，法工委积极指导推动市县人大常委会和有关制定机关落实条例和有关工作规定，推动在全省实现了规范性文件备案工作全覆盖。
五年来，省人大常委会接受有关制定机关报备的规范性文件共1280件。其中，省政府规章164件，省政府决定、命令289件，省法院规范性文件25件，省检察院规范性文件15件，经济特区法规269件，地级以上市人大常委会决议、决定109件，地级以上市政府规章409件。省人大常委会向全国人大常委会、国务院报备我省地方性法规共342件。
（二）坚持“有备必审”，审查工作实现提质增效
新时代备案审查工作，要求以规范性文件备案工作全覆盖带动审查工作全覆盖，改变过往以依申请审查为主、依职权审查为辅的审查工作做法。我们主动适应新要求，创新和拓展审查方式，线上线下相结合，通过备案审查信息平台对制定机关报备的规范性文件逐件开展审查，并充分使用其智能辅助审查功能，综合运用多种审查方式，拓宽做实新时代审查工作，有力提升了审查工作质量和效率。
一是加强依职权审查工作。坚持紧扣中心大局，着力加强对重点领域规范性文件开展依职权审查。对制定机关报备的规范性文件逐件进行审查，发现存在合法性、适当性等问题的，提出审查意见，督促纠正。例如，某件地方政府规章，规定行政执法机关对违反燃气企业内部管理制度的从事瓶装燃气运送服务人员给予行政处罚。经审查认为，其与国家城镇燃气管理条例关于“政府监管企业，企业管理员工”的精神和有关规定不一致，存在不适当问题。法工委就有关问题进行了现场调研和召开座谈会研究，经沟通，制定机关承诺对上述规定进行修改。
二是做好依申请审查工作。法工委通过备案审查信息平台等方式接收登记公民、组织对有关规范性文件提出的审查建议共963件。其中，属于省人大常委会审查范围的有36件。没有收到有关国家机关提出的审查要求。对属于省人大常委会审查范围的有关规范性文件，法工委加强研究，与审查建议人和制定机关联系沟通，提出处理意见，并向审查建议人逐件作了反馈。例如，有公民提出，某件政府规范性文件，规定独生子女死亡或伤、病残达三级以上并改享计划生育家庭特别扶助金的，取消或终止其独生子女奖励金，与人口与计划生育法的规定相抵触。经审查认为，该规定与上位法关于独生子女父母奖励金和失独伤残家庭扶助金两种待遇享受的规定不一致。经沟通，制定机关承诺对上述规定进行修改，法工委向审查建议人作了办理情况反馈。
三是落实移送审查工作。五年来，法工委办理移送审查有关规范性文件共927件。其中，办理全国人大常委会法工委移送我省审查的公民审查建议9件，法工委及时研究，将审查意见向有关方面作了反馈或报告。同时，对于公民、组织提出审查建议但不属于省人大常委会审查范围的918件规范性文件，按照规定分别移送有权审查的机关研究处理。例如，有某组织提出，某件市政府规范性文件，规定医保定点零售药店不得出售日用品等非药品，与社会保险法等法律法规关于医保定点零售药店经营行为的有关规定不一致。经移送并附研究意见，制定机关承诺对上述规定进行修改。
四是参与党内规范性文件联动审查工作。按照省委相关规定，法工委积极参与党内规范性文件联动审查工作。五年来，协助审查党内规范性文件共417件，对其中16件提出了审查意见建议，省委办公厅均采纳并要求有关制定单位研究处理。
（三）坚持“有错必纠”，纠正工作实现刚性约束
对于发现存在合法性、适当性等问题的规范性文件，注重用好召开审查会议研讨、提出审查意见、督促自行纠正等法定纠正方式，同时探索函询、约谈、通报等新型纠正方式，加大与制定机关的沟通协调和督促纠正力度，切实增强纠正工作刚性约束，督促其予以纠正、妥善处理。五年来，通过依职权审查和依申请审查等方式，审查和纠正存在合法性、适当性等问题的规范性文件共127件，通过专项审查和移送审查等方式，推动、督促纠正“问题文件”共1639件。例如：
某件地方政府规章，规定禁止在海龟自然保护区范围内砍伐、狩猎、开垦、烧荒、采石、挖沙、爆破等危害保护区生态环境和破坏海龟生活栖息场所活动。经审查认为，与国家自然保护区条例关于禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的规定相比，该规章规定的禁止行为种类少了四种，涉嫌存在“立法放水”风险。
某件地方政府规章规定，各烟花爆竹零售单位所销售的烟花爆竹由本市烟花爆竹批发企业统一采购和配送。经审查认为，反垄断法规定行政机关不得滥用行政权力制定含有排除、限制竞争内容的规定，国家烟花爆竹安全管理条例规定烟花爆竹零售经营者应向批发企业采购烟花爆竹，但未将批发企业限制在本市企业，该规章规定与反垄断法、烟花爆竹安全管理条例等法律行政法规的规定相抵触。
法工委提出审查意见，及时与制定机关沟通，会同有关专委、省司法厅加强协调督促，上述地方政府规章已作出修改、废止，增强了纠正工作刚性。
三、坚持备案审查和地方立法协同发力，法规规章规范性文件集中清理和专项审查取得新进展
五年来，为深入贯彻落实习近平总书记关于依法防控新冠肺炎疫情、实施民法典等重要讲话精神，贯彻党中央相关重大决策部署和保障重要法律实施，全国人大常委会作出多项工作部署，要求地方人大常委会对有关重点领域的法规规章规范性文件开展集中清理和专项审查， 对不符合不衔接不适应法律规定、中央精神、时代要求的，予以废止或修改。与以往相比，新时代集中清理和专项审查工作，时限、标准要求更高，任务十分繁重。
法工委会同有关方面认真贯彻落实，及时制定和印发工作方案及指南，召开会议加强工作部署、明确职责分工，组织做好我省涉及生态环境、野生动物、长江流域保护，疫情防控、民法典贯彻实施、食品药品安全、优化营商环境、人口与计划生育、行政处罚、水能源开发利用等十个领域的法规规章规范性文件集中清理和专项审查，并推动后续对有关法规规章规范性文件的废止或修改，同时实现我省集中清理和专项审查工作的常态化制度化。例如，生态环境保护领域，涉及废止地方性法规13件，修改63件；涉及废止地方政府规章和行政规范性文件702件，修改450件。野生动物保护领域，涉及废止地方性法规、规范性文件7件，修改11件。疫情防控领域，涉及的规范性文件，其内容总体上符合传染病防治法、突发事件应对法等法律精神和原则，仅少数与上位法的规定不一致，修改2件。民法典贯彻实施领域，涉及废止地方性法规12件，修改65件。计划生育领域，涉及修改地方性法规1件；涉及废止地方政府规章和行政规范性文件230件，修改44件。行政处罚领域，涉及废止地方性法规2件，修改26件；涉及废止地方政府规章和行政规范性文件43件，修改153件。
四、坚持统筹推进，备案审查制度机制建设取得新成果
省人大常委会认真贯彻落实党中央关于加强备案审查制度和能力建设的决策部署，积极探索实践，在全国率先建立健全五项重点备案审查制度机制，把制度机制建设优势更好转化为工作效能。
（一）制定和修订省备案审查条例。为深入贯彻党中央决策部署和实施宪法及其相关法，省人大常委会于2018年出台、2021年修订省备案审查条例，在全国率先制定、修改了一部新时代的备案审查综合性法规。条例将各级“一府一委两院”和下级人大常委会制定的规范性文件纳入同级人大常委会备案审查范围，从制度层面实现了备案审查全覆盖。明确了各级人大常委会及办公厅（室）、专委工委和制定机关等的职责，细化了备案、审查和纠正的标准、方式和程序，并首次规定了建立备案审查衔接联动、听取审议年度报告和信息平台建设使用等多项创新性规定，为全省备案审查工作提供了高质量法制保障。
积极制定配套规定。经报请省委同意，省人大常委会党组制定、印发了关于贯彻党中央决策部署充分发挥备案审查工作作用方面的文件。省人大常委会组织制定、印发了规范性文件备案审查工作规定、加强新形势下备案审查工作的指导意见、建立健全备案审查衔接联动机制的意见、备案审查信息平台运行使用管理办法等18个配套规定，还编发了1本备案审查工作手册，创造性落实备案审查这一宪法性制度。
（二）建立健全听取审议备案审查报告制度。法工委于2018年首次向省人大常委会会议报告备案审查工作，同时大力指导、推动市县落实报告工作。在全国首次在省备案审查条例中对各级人大常委会听取和审议备案审查工作报告制度作出专门规定，成为必须遵循的制度，于2020年底在全国首先实现了省市县三级人大常委会听取和审议备案审查工作报告全覆盖，推动持续实现报告工作全覆盖和制度化常态化显性化，并为新修改的地方组织法增加备案审查报告制度提供了广东实践样板。
（三）建立健全备案审查衔接联动机制。落实党中央关于建立衔接联动机制的部署要求，省备案审查条例对在地方党委、人大和“一府一委两院”等机关及其备案审查工作机构之间建立备案审查衔接联动机制作出专门规定，在全国率先实现了该机制入法规。法工委与省司法厅联合印发衔接联动机制实施意见，就备案范围、审查标准、信息共享和联合培训等方面作出具体规定。指导广州、江门、茂名、梅州等市县人大结合自身实际，建立和用好本地衔接联动机制。
（四）建立健全备案审查典型案例交流发布机制。在全国率先选编、交流全省人大系统备案审查典型案例共3批70例，为各级人大“怎么审”提供指导示范。我省选报的案例，都入选为全国人大常委会法工委汇编的地方人大备案审查交流案例，展现了我省工作成果。2021年在全国首次采取召开新闻发布会形式集中公开发布一批我省三级人大备案审查典型案例共18例。
（五）建立健全备案审查指导培训机制。坚持每年至少举办一次工作会议和一次专题培训班，深入学习贯彻习近平法治思想和党中央关于加强备案审查工作的决策部署，探索采用线上直播方式举办会议、培训和通过备案审查信息平台进行工作交流等多种形式，在全国率先建立健全备案审查工作指导培训机制。例如，2019年举办了省备案审查条例宣传贯彻会议暨备案审查信息平台使用培训班，贯彻落实党中央关于加强备案审查制度和能力建设的决策部署，及时宣传贯彻条例和强化信息平台使用，省“一府两院”和省市县三级人大有关同志共230人次参加了会议和培训。指导各市县举办相关会议和培训班，开展条例宣传贯彻和信息平台操作培训。组织全省各级人大和制定机关的同志共4000多人次进行了条例宣传贯彻和信息平台操作培训，全省备案审查制度、能力和工作队伍建设整体上了一个新台阶。2021年首次采用线上直播方式举办全省备案审查工作培训班，邀请全国人大常委会办公厅、法工委业务骨干就学习贯彻习近平法治思想和贯彻落实党的十九届六中全会、中央人大工作会议等重要会议精神及如何做好新时代备案审查工作等主题作辅导报告，安排广州、江门、中山、茂名、梅州等市人大就开展创建备案审查示范单位活动等工作作经验交流，全省有关同志共350人次在线参加培训，有力提高了备案审查工作队伍政治素养和专业能力。
五、坚持探索创新，备案审查能力建设取得新突破
省人大常委会将备案审查信息平台建设使用作为加强备案审查能力建设的创新载体和重要手段，在全国率先建成使用全省统一的备案审查信息平台和广东省法规规章规范性文件数据库，率先实现了备案审查制度化规范化数字化智能化发展。
（一）建成使用全省统一的备案审查信息平台及其2.0版。法工委会同常委会办公厅于2016年3月启动、11月完成信息平台1.0版建设使用，于2019年11月启动升级建设、2020年底全面完成升级，打造了功能更加智能、使用更加便捷的信息平台2.0版。结合新要求新需求，2022年对信息平台有关备案审查重点功能进行了优化。
一是积极先行先试，运用新技术加快推进信息平台建设。运用大数据、人工智能等新技术，开发和优化了一键报备、电子备案、监测预警、智能审查、意见征集和统计分析等6大项备案审查主要功能及场景。拓展了智能辅助立法、立法规划计划、法规草案修改和立法意见征集等4大项立法服务功能，积极探索我省智慧立法工作。
二是注重互联互通，加快推进信息平台共建共享。加强组织协调和人员培训，至2018年底已完成将信息平台延伸至全省所有市县乡使用，纵向联通全国人大和省市县乡五级人大及各委员会，横向联通各级政府及其部门、监委、法院、检察院，形成全省“一张网”，构建了全省备案审查工作互联互通、信息共享和业务协同的新格局。
三是探索智能化审查，着力提高审查和纠正工作效能。信息平台具有智能辅助审查功能，可自动将审查的规范性文件与上位法进行智能匹配和比对分析，发现可能存在合法性等问题的自动标记显示、生成初审意见，通过平台的审批功能形成审查意见，在线与制定机关沟通、督促纠正，大大提升了工作效能。
（二）建成使用审查建议受理信息平台。2018年依托备案审查信息平台并作为其子平台，法工委会同常委会办公厅在全国率先建成审查建议受理信息平台，并在省人大网站部署和公开，为公民、组织遇到“问题”文件提出审查建议提供了新平台，改变了此前仅能通过书信提出审查建议的单一渠道，畅通了发展全过程人民民主的新渠道。五年来，法工委通过该平台登记、办理和反馈公民、组织对有关规范性文件提出的审查建议共954件，把人民至上落实到每一件审查建议的办理过程中，努力让人民群众在每一件审查建议办理中感受到公平正义。
（三）建成使用广东省法规规章规范性文件数据库。为加快国家法律法规数据库建设，2021年，全国人大常委会法工委选定广东、浙江等省份作为全国4个示范省，开展省级法规规章规范性文件数据库建设试点工作，建成后作为国家数据库的子库。法工委认真落实，依托备案审查信息平台及其法规规章规范性文件数据库，就省级数据库建设试点工作召开专题座谈会，加强统筹协作、明确职责分工，协调省政府办公厅、省监委、省法院、省检察院、省司法厅和21个市人大具体组织做好本系统制定的法规、规章、规范性文件的清理、审核和报送入库工作。2022年8月，我省将全面建成的省级数据库部署在省人大网站并公开，打造了推进全面依法治国的法治公共产品和新场景。截至当年8月底，共归集、入库我省现行有效的各级各类法规规章规范性文件共13273件，实现了省市县乡四级规范性文件全覆盖。借助省级数据库功能，法工委先后制定和发布我省疫情防控工作法律法规汇编共4版，其中，第4版收录有关法律、法规等共189件，为疫情防控提供了及时的法治保障。
（四）推动建立备案审查研究中心。2021年推动和支持华南师范大学建立了华南地区首家规范性文件备案审查研究中心，努力打造高水平备案审查智库。委托其开展了4项共7个子项备案审查理论研究项目并促进成果转化。就备案审查重点难点问题，向该中心委托咨询、论证，为实务工作提供决策参考。支持其开设备案审查课程，实现备案审查进高校课堂。
此外，法工委与常委会办公厅密切配合，加强与新闻媒体的协作，紧扣备案审查重点亮点工作的开展和成果，加强宣传工作，积极讲好备案审查故事，使社会公众更好了解和支持备案审查工作。
六、主要体会和下一步工作打算
五年来，我省备案审查工作不断取得新成效，概括起来主要有以下几点工作体会：一是必须坚持党的全面领导。开展备案审查工作，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领和遵循，确保正确政治方向。必须将坚持党的全面领导贯彻到备案审查各项工作，确保规范性文件与党的路线方针政策和党中央决策部署保持一致。二是必须坚持宪法法律至上。必须按照党中央部署，将备案审查工作纳入全面贯彻实施宪法的战略范畴一体推动，坚决依法纠正违宪违法的规范性文件，切实维护宪法法律权威和国家法治统一。三是必须坚持发展全过程人民民主。必须坚持人民性是备案审查工作的根本属性，保障公民、组织通过依法提出规范性文件审查建议，切实维护人民群众合法权益。四是必须坚持强化统筹协调。备案审查工作取得的突出成效，是多方面支持和努力的结果。全国人大常委会给予了大力指导和帮助，省委、省人大常委会领导高度重视，加强统筹协调，亲自部署推进备案审查工作。法工委与常委会办公厅、有关专委工委协同配合，形成合力。省“一府一委两院”和各市人大、市政府等制定机关，依照权限和程序开展规范性文件制定和报备工作，发挥了重要作用。
我省备案审查工作虽然取得了较好成效，但也存在一些问题和不足，需要认真研究解决：如新形势对备案审查工作提出了新的更高要求，但有的地方和单位对备案审查工作重要性的认识和统筹协调能力均有待进一步提高；新修改的立法法赋予地方各级人大常委会的备案审查职责大大增加，但现有从事该项工作的机构和专业人员力量仍较为薄弱，机构人员有待进一步加强，等等。
下一步，我们将坚持以习近平法治思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神和十四届全国人大一次会议精神，贯彻落实全国人大常委会赵乐际委员长在粤调研时的讲话精神，继续加强同常委会办公厅和有关专委工委的协作，强化备案审查品牌意识，持续推动我省备案审查工作高质量发展、继续走在全国前列。主要工作打算如下：
一是进一步提高政治站位。深入贯彻落实党中央关于完善和加强备案审查制度的决策部署，聚焦“国之大者”“省之要事”“民之关切”，深入推进新时代新征程备案审查各项工作，以备案审查高质量发展助力我省高质量发展。
二是进一步加强备案审查制度和能力建设。新修改的立法法完善了主动审查和专项审查制度，明确规定了建立健全备案审查衔接联动机制和法律法规规范性文件清理等重要制度。贯彻实施立法法，做好省备案审查条例修订工作。健全备案审查报告制度和衔接联动、案例交流机制等制度机制。将备案审查信息化纳入我省“数字人大”建设范围，推进全省统一的备案审查信息平台和法规规章规范性文件数据库优化升级。举办全省备案审查工作会议和培训班，强化工作部署和队伍建设。
三是进一步提高备案审查工作质量。严把规范性文件备案关、审查关和纠正关。加强主动审查和专项审查工作，做好依申请审查和移送审查工作，参与党内规范性文件联动审查，强化论证说理和智库、专家参与，提升工作质量。
四是进一步加强对市县工作的指导推动。指导市县人大落实全国人大常委会关于备案审查工作新要求，推动各市县人大今年内做好制定或修改备案审查工作办法、听取审议工作报告、开展报备工作检查、举办培训班等工作。
五是进一步加强备案审查理论研究和宣传工作。组织推动各级备案审查工作机构加强习近平法治思想特别是习近平总书记关于加强备案审查工作的重要论述，用于指导备案审查工作实践。继续支持华南师大备案审查研究中心建设，委托其承担相关理论研究课题，支持其召开理论研讨会和推出高质量的理论研究成果。注重与新闻媒体紧密协作，持续讲好备案审查故事。
